Il problema burocratico

♦♦♦♦ ♦-♦ ♦♦ ♦-♦♦ ♦ ~ ♦ OPUS CO LI DELL'UNITÀ, N. 3 ♦ • ♦ ·♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦. Lega Democratica per il rinnovamento della politica nazionale. IL PROBLEMA BUROCRATICO ♦ La VoceS, ocietAà noni .mEaditric•eRoma ♦ Trinità dei Monti, 18 ♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦♦ iotec1, G rio Bianco ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ~

I. B. I. ISTITUTO BIBLIOGRAFICO 1TALIANO ROMA procura qualsiasi pubblicazione italiana e straniera . . m commercio; ricerca qualunque pubblicazione esaurita o rara ; fornisce complete indicazioni bibliografiche su qualunque argomento ; eseguisce qualunque traduzione ; ' provvede esatte trascrizioni di documenti d' archivio; informa su collezioni .bibliografiche e artistiche, musei e gallerie, istituti e università, diplomi ed esami, diritti d' autore e lezioni di lingue ; esamina qualunque manoscritto di opere da pubblicarsi, dando consigli su eventuali correzioni, su le case editrici e su le riviste più adatte. DIREZIONEDELL' J. B. I. Francesco Baldasseroni - 'R,ober/o Palmarocchi Giuseppe Prezzolini SEDE: ROMA, TRINITÀ DEI MONTI, 18 Conto con·ente postale: N. 1-146 - Roma Telefono 47-85 Bibl1oteca G "O Bianco

ll problem -. burocra La Voce, Società AnonimaEditrice• Roma Trinità del Monti, 18 Biblioteca G ..,oBianco

DIRITTI RISERVATl Stabilimenti Grafici A. Vallecchi - Firenze, Via S. Zanobi, 64. Banc.

Funzioni statati, attività private ed enti locati. Nessuna seria riforma della pubblica amministrazione è possibile, se non si dà risolutamente macchina indietro sulla via del!' intervento statale, e conseguente burocratizzazione, nella vita economica del paese. Si deve cioè: a) impedire alla burocrazia civile e militare di conservare i poteri da essa assunti durante la guerra, a danno delle libere iniziative private; b) restituire alle attività private tutte quelle aziende aventi carattere di impresa industriale, che la confusione fra il concetto di socializzazione e quello di statizzazione ha fatto avocare all'amministrazione dello Stato: ferrovie, telefoni, trasporti marittimi, monopoli in-:luBibliotE.~aGino B1dnco

striali, ecc. E ciò mediante la creazione di enti azionari, la cui .amministrazione e direzione tecnica sia affidata a privati interessati al buon andamento dell'azienda, e, quando sia possibile, ad· associazioni cooperative, - · salvo a garantire gl'interessi pubblici, sia con la rappresentanza dello Stato e degli enti locali negli organi direttivi e amministrativi delle aziende, sia con particolari forme di cointeressenza e partecipazione agli utili._ La lotta contro l'intervento burocratico nella vita economica del paese deve essere fatta, spiegai:ido come la burocratizzazione .di rami sempre più vasti della economia nazionale non produce solamente mostruosi sperperi di ricchezze e lente~ze funeste nello sviluppo economico del paese; ma, sottoponendo una massa sempre più vasta di interessi al controllo della burocrar.ia, dà ai partiti di governo i mezzi per esercitare una pres~ione sempre più· intensa sui cittadini, con la speranza dei vantaggi e con la paura dei danni, che la lor~ obbedienza o disubbidienza politica può provocare: cioè ad ogni estensione dell' attivi\à burocratica corrisponde una limitazione della libertà politica e della dignità morale dei cittadini. Altta condizione pregiudiziale per la riforma della pubblica amministrazione è una raBiblioteca G ..o. Bianco

-sdicale limitazione delle attribu11ioni del Parlamento e delle Amministrazioni centrali di fronte agli Epti elettivi locali. Cioè è necessa1i:>: a) trasferire agli enti locali moltissia:e delle funzioni istitu1.ionali e amministrative, che nel passato cinquantennio sono state accentrate nel Parlamento o "nei Ministeri .. Non c'è, per es., nessuna ragione di incomodare il Parlamento centrale per la creazione di un nuovo Comune o per l' assegnazione di una frazione a un Comune piuttosto che a un altro; non c' è bisogno di affidare al Ministero dei lavori pubblici la manutenzione. delle strade così dette nazionali, mentre le provincie, mantengono accanto a quelle le loro strade; non c'è bisogno di far dipendere dal Provveditorato, anzi che dai comuni o daUe provincie, la determinazione degli orari e dei calendari scolastici delle scuole elementari, ecc. b) riconoscere agli enti elettivi locali la piena capacità a deliberare sulle materie di loro competenza, senza ·che i loro atti debbano essere integrati da enti tutelari superiori, eh~ nel caso dell'attuale Giunta Provinciale Amministrativa, anzichè magistrature indipendenti, costituiscono sostanzialmente organi burocratici ; - e perciò ricondurre la tutela amministrativa sugli enti autonomi al puro B blioteca G o Bianco

-6controllo per l'osservanza delle leggi ; sviluppare in pari tempo, mediante il referenduw largamente e rar.ionalmente ap~icato, i controlli politici degli interessati ; affidare la garanzia di una retta e onesta amministrazione, non già ad una ingerem1a oppressiva,· il più delle volte e~sa stessa inquinatrice e corruttrice, ma a un preciso sistema di responsabilità degli amministratori, stabilito chiaramente e rigorosamente dalle leggi; creare un sistema, per ·cui l'azione contro i responsabili possa essere esercitata non solo d8i privato avente interesse o danneggiato dall'atto ingiusto, ma con la azione popolare, da qualsiasi cittadino, nell'interesse collettivo. e) riconoscere alle amministrazioni elettive provinciali la fac"oltà di consorziarsi per iniziative di interesse comune, o di fondersi in organizzazioni regionali, assumendo così tutte quelle funzioni, che non possono essere efficacemente esercitate dalle amministrazioni comunali: e ciò senza bisogno di leggi speciali del P;:rlamento o di autorizzazioni preventive dei Ministeri. Questa riorganizzazione degli enti locali col metodo delle autonomie, o come si diceva una volta del federalismo, implica un trasferimento agli enti locali di tutti quei redditi, che sono necessari per l'adempimento delle nuove funBiblioteca G ..,oBianco

zioni cedute loro dall'amministrazione dello Stato. Il federalismo non nega una continua azion~ del Governo centrale sugli enti locali, ma la circoscrive al dovere: a) di sostituirsi alle ammi istrazioni locali, caso per caso, e a loro spese, quando queste ~i rivelino incapaci od ostili alla esecuzione di provvectimenti richiesti dall' interesse nazionale: per es., prcvvedimenti igien'ci in caso cli epidemie. b) d'intervenire con una partecipazione alla, spesa, in aiuto di quegli enti locali, le cui entrate sieno insufficienti· alla esecuzione di obblighi imposti dalle Leggi o dai Regolarnen ti, nell'interesse o pel decoro dell' :ntera nazione: per es., spese per la scuola popolare obbligatoria, lavori ferroviari, ecc. e) di vigilare all'esecuzione, da parte degl'i enti locali, di quelle funzioni di carattere statale, che sono loro delegate per esigenze pratiche : ,per es. stato ci vile, leva militare, ordine pubblico, ecc. La lotta per la libertà degli enti locali deve essere considerata oggi come uno dei doveri più urgenti di una seria democrazia: perchè le pressioni sug.Jienti locali sono il mezzo più effìcace, di cui disponga l'alta burocrazia romana, alleata della oligarchia parlamentare, per Biblioteca G ..o. Bianco

-8soffocare nei gruppi locali ògni velleità di opposizione contro il deputato e contro il governo. Si deve alla possibilità, che hanno le prefetture di paralizzare o lasciar libere a beneplacito le amministrazioni locali, la necessità, in cui si trovano tutti i partiti, di considerare i deputati come i necessar_iprotettori degli enti locali presso il prefetto: e di questa necessità abusa il Governo per costringere alla fedeltà anche quei deputati, che vorrebbero essere indipendenti, eccitando contro di essi coi favori e colle rappresaglie le amministrazioni locali, mentre i deputati meno scrupolosi ottengono dal Governo questi favori e queste rappresaglie in compenso dei voti di fiducia nella Camera. Rompere i legami di sudditanza, che' asserviscono le amministrazioni locali al prefetto, significa togliere ai ministri l'arma più immorale di ricatto contro i deputati, e ai deputati l'arma più !mmora)e di ricatto contro i partiti comunali, che sono costretti o a degenerare in clientele a~servite ai"deputato e protette dal governo amhe se compiono opera delittuosa, o , a rinunziare ad ogni azione efficace nella vita amministrativa, sotto la spietata persecuzione, a cui le prefetture sottomettono le amministrazioni non favorevoli ai deputati governativi. Il parlamentarismo, degenerazione della funzione legislativa dei deputati, non sarà mai Biblioteca G "O Bianco

-9debellato, finchè sussista la presente configurazione dello Stato, che esige un mostruoso acçentramento di tutti i poteri, e quindi crea la tirannica sovranità della burocrazia. Finchè a Roma si dovranno ott~nere, in linea di favore, pel tramite di insistenti sollecjtazioni e di lente avare concessioni, tutte quelle opere di pubblica utilità, che più speditamente e più onestamente si potrebbero deliberare ed eseguire senz'altro nelle lontane provincie sotto l'occhio vigile degli interessati, il parlamentarismo sarà sempre un regime di mediazione, · di transazione e di servizievole accattonaggio. Il più stolido dei deputati, sordomuto nell'aula ma solerte frequentatore di uffici ministeriali, avrà modo di giustif.care la sua funzione, quando potrà dimostrare di aver lavorato per gli interessi del suo collegio. Potrà essere un uomo senza partito, senza convinzioni, senza carattere: non sarà però sprovvisto di benemerenze nel giudizio dei suoi elettori. Per vincere il parlàmentarismo bisoina disfare lo stampo napoleonico e prefettizio, in cui si· è foggiata la mostruòsa centralità dell'amministrazione unitaria dello Stato. Bisogna strappare di mano alla burocrazia della capitale le armi, di cui si serve per dominare i ministri e i ministeri, i deputati e le Camere, , i municipi, le provincie e tutto il paese. B,blioteca G ""O Bianco

!O - Sono democratici solo gli Stati, che cono• scono e apprezzano i b nefid del governo locale, e che sanno distinguere le funzioni tecniche dell'amministrazione dalla trattazion~ degli affari politici riservata. alle assemblee legislative. Quei patlamenti nazionali, in cui si discute di tutto, anche dell'istituzione di un ufficio postale in campagna o di un piano regolato e del!' edilir.ia in città, non ,possono non condurre alla corruzione di ogni sano concetto della vita pubblica, trasformandosi in anticamere del!' arbitrio e dtl privilegio. In Inghilterra, negli Stati Uniti, nella Svizzera, le istituzioni rappresentative funziona1.o assai meglio che in Francia e in Italia, appunto perchè non vi esiste l'asservimento degli enti locali al governo centrale, ma l'ammininistrazione è a tipo fetiera le: cioè non solamente la costituzione politica, ma anche l'impalcatura amministrativa sono impron1ate ai principi democratici. L'Italia, e la Francia, invece, hanno un ordinamento amministrativo dispotico, accanto ·a costituzioni politiche democratiche. Se è vero che mdti dei difetti, che sogliono attribuirsi alla democrazia, sono invece difetti di quella forma speciale di costituzione politica democratica, che è il parlamentarismo, - è anche vero che la cattiva prova fatta dal Biblioteca G ..,oBianco

- II - parlamentarismo in Italia e in Francia dipende non solo dai difetti intrinseci del sistema parlamentare, ma anche e soprattutto dal fatto • che l'accentramento burocratico, ereditato dagli antichi regimi e sviluppato di anno in anno, coesiste col nuovo regime rappresentativo e lo perturba e lo inquina da ogni parte. Insomma una riforma dell'amministrazione, che sia fàtta col duplice criterio di trasferire dal potere centrale agli enti locali e alle libere corporazioni la maggior quantità possibile di funzioni oggi burocratizzate, e di rendere effettivamente autonomi gli enti locali, - questa riforma è necessaria in Italia non solo per avere una buona amministrazione, ma anch,:; per rendere possibilt! !ln sincero runzionamento delle istituzioni rappresentative e una correzione radicale dei difetti del parlamentarismo. Gli uffici da sopprimere Quando fossero strappate ali' amministrazione dello Stato molte funzioni, ,che meglio sarebbero esercitate dalle attività private o dagli enti locali elettivi, e quando gli enti locali fossero diventati effettlvamente autonomi Biblioteca G ..,oBianco

-12da tutti i controlli preventivi della burocrazia statale, la riforma dell'amministrazione avrebbe fatto un grande passo. Ma resterebbe sempre da risolvere il pro- • blem 0 a del riordinamento interno degli uffici statali. Nello studio. di quest'argomento, si presenterebbe subito un quesito preliminare: quali organi dell'amministrazione statale si possono sopprimere senz' al'.ro, come· inutili o dannosi? · Un esempio tipico è dato dalle sottoprefetture. Potrà sembrare questo un argomento di poca importanza, ma non è : perchè al mantenimento o no delle sottoprefetture si con- • I nettono due grandi questioni di libertà e di moralità pubblica: a) l'ziigerenza del Governo nelle elezz'o,ni; b) l'z'ngerenza del Governo nella Pubblica Sicurezza. Che cosa è il Sottoprefetto nel nostro ordinamento? La divisione amministrativa, a cui presiede ,il Sottoprefetto, il Circondario, venne introdotta . con l:! legge del 23 ottobre 1859, estesa poi a tutta l'Italia, dove trovava riscontro in circoscrizioni press'a poco analoghe dei vecchi Stati. B,blioteca G "O Bianco

- 13 - I Sottoprefetti sono in origine una: creazione della Rivoluzione Francese : il Comitato di Salute Pubblica, istituendoli, li chiamava Sentinelles de le Révolution. È probabile che nei primi anni dell'unità nazionale italiana si attribuisse loro in Italia un ufficio simile, come funzionari che dovessero richiamare alla nuova idea di Stato quelle minute e sparse attivita locali, per cui il processo di unificazione non era ancora divenuto cosciente e maturo. È però da dubitare se mai questa funzione sia stata adempiuta dal Sottoprefetto. Ben presto · le popolazioni rividero nei panni del nuovo funzionario, anzichè l'araldo dell'unità nazionale, il vecchio commissario o sottintendente o vicegovernatore dell'Austria, dei Borboni, ~el Papa. Tanto è vero che già nél 1866 si pensa di abolire le Sottoprefetture, e il tentativo, come vedremo, si rinnova 4 più riprese nella Camera e nel Senato. Nel diritto positivo la Sottoprefettura non ha personalità giuridica, non ha finanze nè patrimonio. È un· ufficio burocratico subdelegato del Prefetto, per il quale funziona da organo cli informa~ione, di trasmissione e cli sorveglianza. Il Sottoprefetto ha autorità propria nei casi d'urgenza, e gli appartiene in generale il potere di controllo sulla legalità degli atti del Comune. Ha anche diverse atBiblioteca G ..,oBianco

tribuzioni proprie come rappresentante del Governo, tutte di scarsa importanza, se si eccettua qqella di presiedere alla Pubblica Sicurezza locale, che, insieme con' le funzioni di tutela sui Comuni, alle quali abbiano sopra accennato, completa e caratterizza la sua figura nel nostro sistema amministrativo. La Sottoprefettura ha una mauvaise presse nella nostra letteratura giuridica; nessuno dei nostri più autorevoli pubblièisti ne giustifica il mantenimento, e i pochi scrittori favorevoli suggeriscono modificazioni sostanziali delle sue attribuzioni. Nei due rami del Parlamento il progetto di abolire le Sottoprefetture è apparso più volte, come già si è detto : nella sessione 1866 il Senato approvava un progetto apposito del Ministro Chiaves, rimasto inattuato; nella sessione 76-77 ,i ebbe un progetto Nicotera; nel 97 un progetto Di Rudinì. Alcuni di questi progetti prospettarono varie rnluzio.ni, che è qui -impossibile esaminare partitamente, circa il modo di sopperire alle funzioni di vigilanza, ché sono ora esercitate dalle Sottoprefetture, sia istituendo speciali Commissari governativi distrettuali di carattere onorario, come proponeva il Di Rudinì, sia degli Ispettori occasionali, quasi dei 'mz"ssidominici, da eleggersi in determinate circostanze, B,bhotecaG ---oBianco

~econdo la Relazione del Senato allo stesso progetto Di Rudinì. Senza d se tere di ciò, e ritenendo anzi che si possa benissimo fare a meno di qualsiasi surrogato, le ragioni addotte dagli scrittori e dai parlamentari contro il mantenimento delle Sottoprefetture sono oggi più vive che mai. E si riassumono in pcche parole. I pro- . grecliti me.:zi di comunicazi0n,e rendono assolutamente inutile un frazionamento e una duplic, · ione degli Uffici di Prefettura nel terri• ·) della Provincia, sotto il riguardo della facilità degli accessi e della comodità dei servizi. I poteri tutori della Sottoprefettura, limitati al semplice Visto sulla legalità delle deliberazioni, potrebbero facilmente essere rimessi alla Prefettura, la quale esercita tutte le altre più importanti funzioni di tutela. Le attribuzioni speciali sono di poco conto, e facilmente deferibili ad· altri organi e autorità locali. Infine l'esistenza delle Sottoprefetture, anzichè causa di vantaggi, come a prima vista potrebbe sembrare, « è talora causa di danno al sollecito disbrigo degli affari, i quali debbono fare un giro vizioso e interrompere talora il loro naturale cammino per arrestarsi ad .un gradino, che potrebbero sorvolare, della scala gerarchica • (Nicotera). Biblioteca G ..o. Bianco '

16 - Per lutte queste ragioni evidentissime, le Sottoprefetture sarebbero morte da un pezzo se, con la decadenza morale degli istituti parlamentari, col dilagare del feudalismo el<::ttorale, col tiionfo del « Governo della Mala vita ~ (le proposte di abolizione, meno quella del Nicotera, appartengono tutte alla vecchia Destra) non si fosse ravvisato nel Sottoprefetto - in questo funzionario poco appariscente, ma che ha nelle mani le parti meno libere e meno colte della Nazione ;_ uno degli strumenti più perfetti di asservimento e di sopraffazione. Se nei momenti elettorali, il Prefetto dirige la campagna nei vari collegi della Provincia, sottò gli ordini immediati del Ministero degli Interni, il Sottoprefetto è l'agente diuturno e permanente, il preparatore infaticabile di quest'opera (pena le tranquillità dell'ufficio e la sicurezza della carriera): quegli che veramente assicura al deputato o candidato ministeriale il seguito e il favore degli elettori. Come sono definite dalle leggi, le sue attribuzioni sui Comuni, sulle Opere Pie e altri enti locali, si ridurrebbero al mero controllo della legaliti delle deliberazioni; ma in pratica questo potere è illimitato,. tanto più trattandosi di piccoli Comuni, che hanno sca,rse facoltà di resistenza. Egli è d'altra parte il funzionario B,blioteca C, o 81anco

- 17 - di° tramite, per cui passano tutti gli affari riflettenti i rapporti degli enti locali con le svariate amministrazioni dello Stato, per cui i_l suo potere si estende di fatto a tutti i rami dell'attività locale. In pratica i piccoli Comuni preferiscono rinunziar!) anche a quella parvenza di autònomia, che la Legge riconosce loro, e ridursi a discrezione del funzionario, il quale senz' altro consiglia, dirige, amministra. '-Naturalmente i Comuni, che si assogettano al giogo, hanno licenza di violare la legge ogni volta che loro fa comodo. Quanto alle amministrazioni, che hanno velleità di indipendenza o che sono avverse al deputato ministeriale, il Sott!)prefetto ha tutti i mezzi di metterle a posto. Il controllo sulla legittimità.degli atti, insus1:et.tibilepraticamente di appello o di gravame, può assumere qualsiasi estensione e invadere il merito delle pratiche, quando torni opportuno. Come funzionario intermedio; istruttore e relatore sugli affari comunali, il Sottoprefetto può organizzare l'ostruzionismo sistematico ; il Sindaco, in quanto ha le funzioni di Ufficiale di governo, è un suo diretto subordinato. Ma non basta : se per le sue attribuzioni di tutela il Sottoprefetto è il padrone dei comuni e degli altri enti locali, come capo della Pubblica Sicurezza agisce in una sfera ancor B blioteca G o Bianco

- 18 più sensibile e delicata : concessioni e licenze, porti d'arme, ammonizioni, riabilitazioni, eccetera: insomma egli può mettere le mani addosso alle persone, a tempo opportuno e secondo che si tratti di seguaci o di avversari. Ma è inutile proseguire; sono cose che tutti. possono osservare guardandosi attorno, nella bassa, nella media e nell'alta Italia. Per ragioni, dunque, ben evidenti di libertà dei cittadini e di moralità dello Stato, la soppressione delle Sottoprefetture si impone. , E non accenniamo neppure alla questione finanziaria, che pure non è di picco!J. importanza, tanto le prime ragioni appaiono gravi ed imponenti. E concludiamo: a). Se è vero . che la lotta contro il collegio uninominale ha lo scopo perentorio di scalzare• le basi effettive di una illegittima oligarchia parlament,,re, non è meno urgente sopprimere uno dei più validi, strumenti di questo dominio, la Sottoprefettur , ; b). Non avremo mai un governo veramente democratico senza ;eparare l'autorità di Pubblica Sicurezza da quella politic;. Fra le tante ragioni, per, ui la pubblica si,·urezza è in Italia disprez7,ata, malfamata, odiosa, la prima è quella del suo asservimento al potere poliB,bhoteca G o 81anco

tico. È tempo di riconoscere questa verità fondamentale dello Stato democratico: che la tutela della sùw·ez~a pubblica appartiene non all'ordzite ammimstrativo, ma all'ordine giudiziario: Questo, delle Sottoprefetture, è il caso più tipico di organi, non solamente inutili, ma dannosi, che occorre sopprimere senz'altro. Altri' · casi del _genere, non meno evidenti, si ritrovano nell'amministrazione per;iferica : ricordiamo le Intendenze di finanza e il Consiglio di Prefettura (che è già stato ogg~tto di proposte legislative di abolizione); e infiniti altri se ne scoprirebbero, risalendo all'amministrazione centrale, dove esistono organi molteplici, che ripetono le identiche funzioni, Commbsiooi; Ispettorati ecc., privi di pgni reale autorità e influenza sull' andamento amministrativo. Per far vedere come certi organi ingombranti e inutili si formino, con prolificazione continua, nel nostro ordinamento, . ·e come tutti obbediscano allo stesso movente intimo di moltiplicare gli impieghi e di rendere • assoluto e incontrollabile il potere burocratico, non possiamo di -pensarci dall'addurre un altro esempio.Tutti conoscono la legge così detta «Daneo-Credaro » sulla Scuola elementare. Con questa legge si è avocata quasi del tutto l'istru1,ione primaria allo Stato, creando una amministraBiblioteca G ""O Bianco

- 20 - zione a base provinciale. Ma non si è voluto, come era legittimo, ricon,,sce.re che la Provincia ha già un organo elettivo suo proprio, capace di ge,tire qucs:o, come tanti altri rami non meno ·importanti dell'amministrazione locale:· e si è cre:1to un ente ibrido, con rappresentanti elettivi accanto a funzionari, nel · quale il potere effettivo appartiene, per necessità di cose, ai fonzionari, mentre la presenza dei membri elettivi ,non serve che a coone;;tare l'opera dei funzionari. Anche per quest'argomento, dobbiamo ripetere che gli ordini del giorno generici non bastano: occorre che funzionari, i quali conoscono bene gl'ingranaggi dell'amministrazione, ci aiutino, magari sotto il velo dell'anonimo, nell'enumerare ad uno ad uno tutti gli uffici, che si possono subito sopprimere, e dimostrare con dati di fatto la possibilità e la necessità della soppressione. III. La 1ibertà dei funzionari. Risoluti tutti i problemi finora accennati, si ent~a nel vero e proprio problema tecnico della riforma dell'amministrazione. Sta bi lito, cioè, quali funzioni e quali organi rimarrebBiblioteca G "O Bianco

bero all'amministrazione statale dopo le sottrazioni o le soppressioni innanzi indicate, bisogna chiedersi : • a} in che modo correggere l'eccessivo accentramento di funzioni, che si sono spostate a poco a poco dagli uffici periferici ai ministeri, dando libertà d' iniziativa ai funzionari delle amministrazioni periferiche ; b) in che modo rendere indipendenti i funzionari degli uffici periferici e dei ministeri dalla inframettènza dei deputati; e) in che modo rendere responsabili dell'opera loro, non solo di fronte ai superiori gerarchici, ma anche di fronte ai privati, i pubblici funzionari, in modo che la libertà d'iniziativa dei pubblici funzionari e la loro indipendenza dalle pressioni politiche non si trasformi in tirannia di una casta sottratta .ad ogni controllo e responsabilità; d} in che modo assicurare a tutti gli uffici, centL,li e periferici, dell'amministrazione dello Stato, funzion~ri competenti e volenterosi. Le soluzioni, che valgono per l'amministrazione statale, debbono valere anche per le amministrazioni locali : perchè anche in queste è necessario oggi, ·e sarebbe ancora più necessario domani, quando ne fossero estese le funzioni, assicurare la competenza, la buona B,bl1oteca G "O Bianco

- 22 - volontà, la iniziativa, la indipendenza dalle pressioni politiche e, la responsabilità perso- . nale dei funzionari. In tema di didtti e responsabilità degli impiegati non è possibile intendere il nostro sistema, senza fare fra gli impiegati una grande distinzione. Al giorno d'oggi, per un processo lento e tenace di infiltrazioni, di cui sarebbe interessante fare la storia, tutte le funzioni di Stato, anche quelle che hanno carattere preciso e saliente di funzioni politiche (ambasciate, prefetture, direzioni generali ecc.) sono sta te invase da « funzionari di carriera». È una tendenza a cui bisogna reagire col massimo vigore. Per tutti questi impiegati, veri «fiduciari» dei Ministri, ogni idea di stato giuridico, di stabilità, di carriera ecc., è da bandire, non solo in tema di diritto transitorio, perchè altrimenti ogn·i innovazione dell'ordinamento amministrativo sarebbe preclusa, ma anche in via di assetto normale e dura.turo. Bisogna combattere l'idea che ogni qual-.°"" volta un cittadino è entrato in rapporto di servigi con lo Stato, abbia diritto a farsi mantenere... usque dum vivai et ultra. Lo Stato, sai vo certi temperamenti di ragione evidente, dovrebbe essere nelle stesse condizioni, in cui si trova un'azienda ·privata nelB,bl1oteca ', o Bianco

- 23 - l'assumere o nel licenziare i suoi preposti o direttor:i tecnici e amministrativi. E l' ideai~ sarebbe appunto che questo critèrio si estendesse a categorie sempre più a_mpie e numerose di impiegati, discendendo da grado a grado nella scala gerarchica. Ma riconosciamo che allo stato delle cose, e finchè la moralità della vita pubblica non sia salita a un livello molto più alto, finchè l'offesa al diritto da .parte di chi è rivestito di pubblica autorità non diventi un fatto talmente odioso alla coscienza publ-llica da mettere istantaneamente chi lo compia nella condizione del reo, riconosciamo che oggi per la categoria pii, numerosa degH impiegati, per quellz' z"l cm· servizio ha effettivamente il carattere di una privata pr,:stazione d'opera, sono necessarie solide di_fese e garanzie, o quel che si dice una buona legge sullo stato giuridico. L'attuale legge fu fatta approvare dal• l'on. Giolitti nel 1908, e codific:a tutte le perverse pratiche amministrative, che si erano an• date elaborando attraverso la continua de• generazione della nostra vita pubblica nel trentennio precedente. Essa abbandona tutta la carriera degl' impiegati all'arbitrio del Consiglio di disciplina, costituito dai Direttori generali di ciascun ministero. I Direttori generali, alla loro volta, Biblioteca G ..,oBianco

sorto nominati e possono essere dispensati dal servizio per deliberazione del Consiglio dei ministri : cioè, dato il nostro mal costume politico, sono alla mercè dei deputati, dei senatori e dei gior,palisti influenti. Ne consegue che gl' impiegati sentono di non avere nessuna difesa contro l'arbitrio dei politicanti. Non che corrano pericolo di essere destituiti, se si ribellano alle inframmetteqze : in Italia non è destituito mai nessuno; ma il trasf~rimento cattivo pende sul capo del funzionario refrattario come minaccia, di fronte alla qL1aleegli non ha nessuna difesa legale, e il trasferimento buono e la promozione per ·merito gli è continuamente offerta come premio della sua elasticità morale. In queste condizioni, non c'è riforma nella impalcatura materiale della pubblica amministrazione, che possa evitare quello che è il difetto fondamentale di essa: la amoralità. Questo problema dello stato giuridico degli impiegati era consider~to, or è mezzo secolo, come uno dei problemi fondamentali della vita pubblica in Italia e al!' estero. E in Prussia la legge sullo stato giuridico dei pubblici funzionari è considerata come l~gge costituzionale; e uno dei segreti della buona amministrazione prussiana è appunto la conB,blioteca G "O Bianco

- 25 - dizione di assoluta indipendenza e responsibilità,' che è fatta ai singoli funzionari, ognuno dei quali è considerato come un magistrato dell'ordine gi_udiziario nell'eserciiio delle funzioni affidategli dalla 'legge. In Italia, invece, gli stessi magistrati dell'ordine giudiziario sono obbligati ad essere servitori di tutti i ministri, perchè il Governo ha - cioè i deputati hanno - mille mezzi arbitrari per tormentare e scoraggiare gli onesti, e premiare a spese degli onesti quegli altri. Il primo problema da risolvere è quello di stabilire la responsabilità cli ciascun impiegato. Cioè, occorre determinare la sua « competenza », quali sono i limiti entro cui ha potestà di agire e di_ decidere, senza. essere vincolato, e allo stesso tempo coperto, dalla obbedienza gerarchica. In altre parole occorre crear~ funzionari indi pendenti. Orbene, all'apice della gerarchia burocratica, e come chiavi di 1olta di tutto l'edificio amministrativo, noi troviamo i Direttori generali dei Ministeri. Questi funzionari sono nominati e licenziati dal Consiglio dei Ministri, senza che il Consiglio dei Ministri abbia nessun vincolo, che limiti in alcun modo la sua libertà di sce1ta e di licenziamento. Questo sistema, rispondente ai criteri che abbiamo sopra affermati circa la posizio_ne Biblioteca G "O Bianco

\ -· 26 - giuridica degli impiegati di questa classe, sa• rebbe razionalmente inoppugnabile. Sta di fatto però che, nonostante questa teorica libertà di scelta, anche la carica di Direttore g.enerale, per il fenomeno già accennato, è stata trasformata in un gradino della carriera amministrativa. Il Direttore generale cioè è venuto di fatto a ritrovarsi nella posizione e nella mentalità caratteristica di tutti i funzionari burocratici, i quali devono difendere il /01·0 diritto alt' impiego. E il sogno di un Direttore generale è di crearsi fra i deputati, i senatori, i giornalisti un gruppo di amici sicuri, che lo difendano ali' occasione contro qualche colpo di testa di un Ministro. N~lla peggiore delle ipotesi, il Direttore generale cerca di cadere in piedi: essere mandato alla Corte dei Conti o al Consiglio di Stato: e anche per tenersi pronto questo paracadute, egli deve sentirsi appoggiato da un certo numero di giornalisti e di politicanti influenti. Così il Direttore generale è un po' il servitore di tutti, perchè deve cercare di essere l'amico di tutti: è il servo del Ministro in carica; è il servo di tutti i possibili Ministri; è il servo di tutti coloro, che possono difenderlo contro qualche prepotenza di qualunque possibile Ministro. E servitù, in questo caso, vuol dire necessità di far continui favori a Tizio, Biblioteca G "O Bianco

- 27 - a Caio, a Sempronio, e quindi demoralizzazione, arbitrio, disordine nelPamministrazione. Noi dubitiamo che la questione di dare indipendenza ai Direttori generali possa essere risolta da. disposizioni legislative o regolamentari. È una riforma che il Parlamento o il Governo non po~sono sperare di raggiungere, senza rifonnare se stessi. Il costume politico e l'affermarsi di una rigida e salda consuetudine possono assai più di un precetto legislativo, quando non vi è garanzia che questo venga onestamente osservato. Tuttavia sarebbe forse necessario che la legge stabilisse chiaramente il caratte,·e di tcrnporanez"tà dell'ufficio, e insieme indicasse certe categorie entro cui l'elezione deve caderé, sia di alti funzionari (magistrati, professori universitari, prefetti tcc.j sia- di privati aventi speciali requisiti, come l'aver coperto per un determinato periodo cariche elettive politiche e amministrative, essere a capo di grandi aziende o di istituti o associazioni economiche, scientifiche, culturali ecc. In tal modo i fiirettori generali diventerebbero dei veri magistrati politici, partecipi della resposabilità ministeriale. Il giorno, in cui il Direttore generale non si trovasse più d·'accordo col Ministro, e desse le dimissioni o fosse d_ispensato dall'ufficio, riprenderebbe il suo posto normale, se funzionaB,bl1otecaG ..,oBianco

- 28 - rio dello Stato, o ritornerebbe alle sue occu• pazioni se privato cittadino, sia pure in quest'ultimo caso col diritto a percepire uno speciale indennizzo di congedamento, in analogia a quanto si fa dalle aziende private in casi simili. Se non si assicura, in questo modo, o. in altri modi analoghi, la indipendenza materiale ai Direttori generali, sarebbè vano far lèggi per dichiararli indipendenti: continuerebbero sempre ad essere, per necessità di pane, i servitori di tutti. L'autonomia dei Direttori generali di fronte ai Ministri dovrebb' essere accompagnata dall'autonomia dei funzionari inferiori di fronte ai superiori. Cioè, la nuova legge sullo stato giuridico dovrebbe: a) abolire i trasferimenti contro la volontà del/'impiegalo per non precisate ragioni• di servizio. -L'impiegato deve avere il diritto di ricorrere a una commissione disciplinare, in cui egli sia rappresentato, contro un trasferimento, che gli sembri ingiustamente lesivo dei suoi· interessi; b) stabilire clte le promozzolli per 1/lerito, qua:ndo non siano il resultato di cÒncorsi speciali, e le p1mizzo11i,debbano essere deliberale da , com11liss101d1isiciplziiari, in cui gl' impiegati simo rappretentati. In questo sistema giuridico, ciascun funzioB,blioteca C, "O Bianco

nario tratta secondole leggz· gli affari di sua competenza, occupandosi egli solo, sotto la sua responsabilità, dell'affare che rientra sotto la sua giurisdizione. Il superiore non può ·usurpare le iniziative dell'inferiore, salvo che non sz'assuma la penonale respo11sabilz'tàdella sostz'tuzùme. Il Ministro smette di essere il perturbatore di tutta la pubblica amministrazione, mandato al ministero dalla oligarchia parlamentare a fare gl'interessi elettorali della oligarchia, per avocare a sè le pratiche, minacciare o lusingare gl' impiegati, e moltiplicarli a beneplacito dei politicanti, sostituendo il suo arbitrio alla iniziativa dei singoli funzio~ari, ogni volta che un interesse illegittimo tenda a frastornare il corso naturale di una faccenda. Il Ministro è semplicemente delegato dalla maggioranza parlamentare a g-arantire la esecuzione sincera delle leggi votate dalla maggioranza, . Cioè i funziont:zri eseguono le leggi fatte dal Parlamento: zt Ministro, comeuomo di fiducia del Parlammto, controlla la eseettzione. Quindi i'a.ccoglie i reclami, fa ispezioni per mezzo di persone di sua fiducia, prende le iniziative necessarie perchè la. responsabilità personale dei funzionari sia sempre immediata ed effettiva nel disbrigo degli affari. Inoltre il Ministro funziona come tratto d'unione fra l'amministrazione e il Parlamento: Biblioteca G ""O Bianco

- 30 - studia insieme coi Direttori generàli i provvedimenti legislativi o regolamentari necessari al migliore andamento dei servizi; promuove i· primi dal Parlamento, i secondi dal Consiglio dei Ministri; consiglia i D;rettori generali nei casi dubbi, secondo lo spirito delle leggi deliberate dal Parlamento, Ma in nessun caso deve potere sostituire, nel disbrigo dei singoli affari, la iniziativa e la responsabilità propria a quella dei funzionari competenti. I pe •giori fra i deputati, senatori, giornalisti, firianzieri, ecc. non possono accettare questo sistema di idee. Hanno bisogno che l'alta burocrazia abbia le mani lz'bere, affinchè essi possano intervenire continuamente in tutti gli affari, a vantaggio dei propri elettori e _a vantaggio proprio. E d'accordo coi peggiori politicanti e cc.,gli affaristi sono moltissimi attuali grossi burocratici, i quali sono saliti ;i.i più alti uffici appunto come compari dei peggiori politicanti e affaristi. E la parte intellettualmente e moralmente più bassa degli impiegati deve volere la · continuazione del sistema attuale, perchè solamente in essq può trovare la possibilità di far carriera. L'attuale legge sullo stato giuridico degl'impiegati, fatta votare al Parlamento dall'on. Giolitti nel 1908, fu appunto iÌ trionfo El b otcca r, 'O 81anc::,

31 della parte più abbietta del nostro mondo parlamentare, affaristico e burocratico. E una intensa campagna per la elaborazione di una nuova legge, è un dr,vere urgente di tutti gl' impiegati e di tutti i cittadini, a cui la guerra ha aperto gli occhi sulle necessità più profonde della nostra vita nazionale. IV. La scelta dei funzionari. Assicurata ai funzionari l'autonomia contro l'arbitrio dei superiori e le pressioni dei politicanti, la legge sullo stato giuridico deve risolvere il problema di assicurare una buona scelta dei funzionari. A questo scopo, dovrebbe fondarsi sui seguenti principi' : a) nesrnna nomina senza concorso. - È questa la sola procedura capace di assicurare all'amministrazione un personale competente, ed è anche il solo mezzo efficace per impedire l'aumento degli impiegati: i posti zimtili sono creati J•er darli a determinate persone ; se o.;ni posto, anche di nuova creazione, è mes~o a concorso, la persona che si vorrebbe favorire, non è più sicura di ottenerlo, e quindi il poBiblioteca G ..,oBianco

- 32 - sto non si crea. L'attua)e legge sullo stato giuridico stabilisce la necessità dei concorsi per esami: e per quanto riguarda le prove scritte, risponde allo scoJo di assicurare la onestà dei giudizi. Ma per la prove ora!~manca la garauz'a della pubblicità, che è la sola che possa rapp~esentare un freno al favoritismo delle commissioni. E per quanto riguarda la scelta dei commissari, è necessario sottrarla all'arbitrio dei Ministri e dei Direttori generali, e introdurre in tutte le. amministrazioni sistemi analoghi a quelli, secondo cui sono nominate le cofumissioni esaminatrici dei concorsi universitari. b) ;;essun impiegato straordinario. - Il Direttore generale, che domanda impiegati straordinari, salvo che non vi sia costretto da incidenti imprevedibili (guerre, terremoti, epidemie ecc.), dovrebb'essere subito destituito : perchè o ne ha veramente bisogno, e in questo c·aso è stato incapace di prevedere i bisogni della propria amministrazione; o li chiede perchè vuole introdurre nell'amministrazione nuovi impiegati senza concorso col pretesto che sono straordinari, salvo a metterli in organico alcuni anni dopo, grazie ai diritti così acquisiti, e in questo caso è un camorrista. Lo straordinariato senza concorso è la porta più frequentata, attraverso cui la burocrazia ro~• B,blioteca G "O Bianco

- 33 - mana riesce a mettere a posto nei ministeri i figli ?egl' impiegati di, Roma, e negli uffici del:e provincie i galoppini elettorali dei deputati. e) obblt'godi avere se171itnoegli uffici perz~ fericz: dur,inte un periodo minimo da stabilirsi, per eh< aspira ad entrare nelle ammimstrazzimi centmli. - Con questo provvedimento, preceduto da una spietata selezione degli attucili alti impiegati dei ministeri, sarebbe possibile avere al centro funz;onari, che non sieno assolutamente ignoranti della vita reale delle provincie, come è il caso di molti fra gli attuali burocrati romani: figli di impiegati di ministeri, che hanno fatto a Roma le scuole medie e universitarie, sono st:tti assunti subito in esercizio col trucco dello straordinariato o coi concorsi giudicati eia commissic:mi ammaestrate, e s' immaginano che tutta l'Italia viva come vivono, graffiando carte, i sedentari di R,,ma. Ed è un provvedimento, che indirettamente contribuirebbe efficacemente a mettere un freno al continuo aumento di impiegati nei ministeri : aumento che avviene appunto sotto la pressione dei giovani licenziati o laureati a Roma, che, con l'aiuto dei padri impiegati o dei deputati, che alla loro volta hanno bisogno de: favor; elettorali dei padri, intrigano, prima ancora di 3 B,bhotecaG o Bianco

- 34 - avere la licenza o la laurea, per trovare subito un collocamento senza allontanarsi da Roma. Questo sistema di scelta degl'impiegati delle amministrazioni centrali porterebbe la fine degli impiegati omnib s, da cui sono infestati tutti i ministeri e che sono la prima radice di tutte le incompetenze ministeriali. Perchè, quando si parte dal concetto che non occorre nessuna pratica di una data amministrazione acquistata nelle provincie, per potere da Roma dirigere l'amministrazione medesima, è naturale che si veda, per es:, un avvocato o ingegnere alla direzione generale della pesca, un ragioniere direttore generale dell' istruzione superiore, un poeta direttore generai del ministero della guerra, un professore di filosofia direttore generale dei lavori pubblici; è naturale che un ragioniere eia segretario alla ragiuneria del ministero della istruzione, passi agli archivi di stato, poi all'istruzione primaria, quindi alla dire. ione delle biblioteche, poi alla direzione delle scuole medie, poi alla direzione gene, ale dell'istruzione superiore, e finalmente al Coosiglio di Stato! E si tr.Jtta, beninteso, quasi sempre di persone, che entrarono la prima volta in ufficio senza n, ssuna ombra di concorso! Dati que~ti metodi assurdi nella prima scelta e nella carriera, che meraviglia se i ministeri sono stratificazioni di inetti, B,bhoteca G "O Bianco

- 35 - la cui competenza diventa massima solamente quando si tratta di creare pretesti per allargare gli organici e assicurarsi nuove promozioni ? Un altro gravissimo disordine dovrebbe ess 're eliminato nei ministeri da una buona legge sullo stato giuridico: l'anarchia morale, che è creata dovunque dai gabinetti dei ministri e dei sottosegretari. Ad ogni crisi ministeriale, infatti, tutti gli im; iegatidei ministeri si mettono in subbuglio: chi sarà chiamato al gabinetto del nuovo ministro? Quandò il nuovo ministro viene, chiama a far parte del suo gabinetto il Segretario Y e_ il Caposezione T ; il sottosegretario fa altrettanto, e chiama il Segretario Z e l'archivista W. Ora, siccome l'ufficio primo del Ministro è quello di controllare l'amministrazione per mezzo del gabinetto, ne consegue che nella gerarchia si invertono tutte le funzioni : un archivista deve, in caso di bis0gno, rivedere le bucce al proprio Direttore gen_erale. Ne consegue che o il Direttore generale è esautorato dal suo inferiore, o l'inferiore non rivede niente per non trovarsi a mal partito il giorno, in cui il Ministro andrà via e lui resterà come semplice archivista. Il più delle volte si ha questo secondo caso: cioè il gab netto non funziona più come un collegio di persone di fiducia del ministro per il controllo, ma come B,blioteca ', o 81anc::,

semplice intermediario fra il ministro e la burocrazia, per la concessione dei favori ai deputati e agli altri amici del ministro. Questo, però, non spiega la smania, che gl'impiegati dei ministeri hanno, di essere assunti come gabinettisti. Essa si ~piega col fatto che i gabinettisti, quasi sempre, riescono, con la )Yotezione dei ministri e dei sottosegretari, a ottenere una buona promozione per merito. Ma poichè promozioni di questo genere lederebbero i colleghi, che aspettano il loro turno, ecco la necessità di rimaneggiare gli organici, moltiplicando i gradi superiori e assicurando una promozione a tutti. E così la burocrazia si complica, la trattazione degli affari diventa sempre più lenta : e il paese. p8ga sempre più tasse. Quando fosse ben chiara l'idea che spetta ai funzionari del ministero eseguire le Jeg!li in piena libertà e responsabilità, cioè amministrare, e spetta al ministro sorve!{Harel'amministrazione, - ne risulterebbe anche chiarissima la conseguenza che le persone di fiducfa per l'opera di sorveglianza il ministro se le deve condurre con sè, e debbono essere estranee all'amministrazùme. E ne risulterebbe anche il divieto assoluto al ministro di nominare a qualsiasi ufficio i componenti del suo gabinetto. B,bhoteca G "O Bianco

- 37 - V. La responsabilità degl' impiegati. Oltre al problema della scelta, la nuova legge sullo stato giuridico deve risolvere quello della responsabilità degl'impiegati. Perchè gli impiegati pubblici appariscono, di regola e per necessità di cose, incerti, lenti e talvolta svogliati, pur potendo essere individualmente egregie P.ersone, atte a far molto e molto più?-Non solo perchè sono pagati male, e sono troppo numerosi; ma specialmente perchè sono e sentono di essere irresponsabili. . Nella comune vita civile, gli errori si pagano. Il commerciante sconta gli errori col fallimento, il professionista con la perdita della clientela, l'impiegato privato con la perdita dell'impiego o con la stasi in una situazione inferiore, l'operaio con l'infortunio o con la disoccupazionè. La nostra burocrazia sola può errare, ed erra con conseguenze e danni incalcolabili, e rimane beata e più non ode. Il pubblico impiegato sa che responsabile è solo il capo, il ministro ; il ministro sa che non sarà mai chiamato a rispondere, ove la sua responsabilità non riguardi argomenti di natura essenzialmente politica (e sono argoBiblioteca G ..,oBianco

menti a cui il più delle volte solo la mentalità dei corridoi e delle salette di Aragno concedono un'importanza sproporzionata), o non rivesta per condizione di speciale gravità carattere <li scandalo. Così la responsabilità del capo si riduce quasi sempre a una reale irresponsabilità dell'organo burocratico. L'impiegato, che ha commesso l'errore, riceve la tradizionale pipa, e prosegue indisturbato nella carriera: perchè tutti scino legati alla medesima catena di interessi, in opposizione al paese, che paga e si rassegna. D'altra parte, l' impiegato sa anche che, se lavorerà più o meglio degli altri, il vantaggio, che personalmente può derivargli, sarà assolutamente sproporzionato al maggiore sforzo, che compirà. Conseguenza intuitiva: l'impiegato non ama il proprio lavoro, lo sente non co,1.e attività libera t gioiosa, ma come peso, limite, ostacolo. Donde il meriimpipismo, l'osservanza formale delle regole esteriori, la sostanziale improduttività o la produttività a rovescio: l'uomo diventa una macchina arrugginita. Ed è così esiziale per lo spirito e la volontà quest'uso meccanico delle proprie facoltà, che anche nella carriera e nelle situazioni, in cui il senso della responsabilità parrebbe dover essere fondamentale dote dell' impiegato, nella carB,blioteca r, "O 81anco

riera militare e nella guerra, si è manifestata quella particolare malattia, che potrebbe chiamarsi il terrore delle responsabilità: dai generali ai comandanti di battaglione, lo studio era quasi sempre rivolto a salvare le apparenze, a evitare la « grana >>, come s, dice in gergo burocratico, a « mettersi a posto » personalmente, a scaricarsi sopra spalle meno solide con un<1circolare o un numero dell'innumerevole protocollo. Se si vuole, quindi, abolire la 1·outù1e, trasformare la macchina in nervi e muscoli, è necessario che l' impiegato sia e si senta responsabile, sappia che rompendo pagherà, r:oncepisca il dovere non come astratto principio, ma come san~ione. Ora; la esistenza di commissùmidz'scip_lziiairniterne, che assicurino l'impiegato contro punizioni ingiuste o trasferimenti non desiderati o non meritati, se garantisce gl'impiegati contro l'arbitrio dei superiori e le pressioni dei politicanti, non garantisce il cittadino, che paga mediante le imposte gli stipendi agi' impiegati, contro i danni, che possono essergli arrecati dalla insipienza o dalla mala volontà di un impiegato. In realtà il principio della responsabilità colposa degli impiegati non si può dire che non trovi già fondamento nelle regole del diritto positivo : giuristi del periodo aureo Biblioteca G ..,oBianco

della dottrina libera\e italiàna, come. il Mantellini, ritengono suffi_ciente il' richiamo alle disposizioni del Codice Civile, negando la necessità di una legge speciale. Tuttavia, dopo tanti anni di abbandono e di effettivu disuso di tali principi in rapporto alle violaz1oni comme~se da pubblici funzionari, una riaffermazione legislativa del principio sembra necessaria, e forse è anche necessaria una casistica più precisa. Ma il problema non è tanto quello di ristabilire principì già elaborati dal diritto romano, e che non hanno mài cessato di esistere, quanto di renderepossibile epratico l'esercizio delle azioni dirette a stabilire la respo '/Sabi!ità del funzionarz'o. Si tratta di sapere « da chi » e « contro chi » quelle azioni debbono farsi valere: a) «Da chi», perchè non basta che l'azione. sia ·data solamente al cittadino danneggiato dall'atto ingiusto del funzionario: spesso l'atto ingiusto « favorisce » il privato in causa, e danneggia la collettività. Bisogna qujndi rendere possibile la difesa del!' interesse generale, ravvivando, un istituto antichissimo, ma finora -scarsamente applicato nel diritto· positivo, quello « dell.'azione popolare », per cui qualsiasi cittadino 'può farsi difensore delle ragioni collettive. b) « Contro chi », perchè la difficoltà B bl1oteca r, o 81anc.::>

41 - pratica nel nostro sistema è quella di trovare il funzionario che risponda di un determinato atto : dato il sistema gerarchico, il groviglio dei controlli ecc., difficilmente è dato sapere con certezza a chi si debba risalire per identificare l'autore e il responsabile dell'atto ingiusto. A tutto questo deve provvedere l'intero sistema dei nuovi provvedimenti legislativi, che stabilendo, insieme con 1'indipendenza e la libertà, la competenzaprecisa del funzionario, definiscano la materia e i limiti del suo potere. Quanto al problema della giurisdizione competente in questa materia, non vi può essere dubbio e esitazione da' parte nostra. Respingiamo energicamente, come contraria alla dottrina liberale e democratica dello Stato m?derno, ogni idea di magistrature d'eccezione, tribunali misti, ecc. Il magistrato competente non può essere che quello ordinario, il quale solo ha la potestà di restaurare il diritto leso, anche contro lo Stato e i suoi agenti. Per non generare confusione .di idee, bisogna però avvertir subito che queste azioni giudiziarie contro l'impiegato responsabile per colpa non devono essere confuse colla facoltà, che deve essere riconosciuta a qualsiasi interessato, di ricorrere contro l'atto amministrativo, anche giuridicamente ineccepibile, per Biblioteca G ..o. Bianco

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