• , BOLOGNA 49 sicur,o per determinare l' imputabililà, secondo il quale attribuire gli atti ali' ente d~ cui provengono (VACCHELLI). . Il riferimento degli atti e la loro valutazione è abbastanza facile quando ci troviamo di fro~te a privati indiv~dui, perchè in questo caso sono chiari e evidenti i due elementi sostanziali della responsabilità (i soggetti da un lato, la legge dall' àltro) fra cui stabilire il confronto. Ma quando ci troviamo di fronte allo Stato, che è il creatore della legge, ci viene a mancare un termine di paragone e quindi la possibilità del riferimento e della valutaziene degli atti del soggetto operante. Per la stessa ragione viene a mancare un criterio sicuro per determinare la imputabilità, la quale deve per necessità essere commisurata sulla struttura naturale dell'ente giuridico a cui l'atto è imputabile, poichè, come si capisce facilmente, ~on è concepibile responsabilità giuridica se non in confronto di un ente reale e circoscritto. Ora codesto ente reale e circoscritto non è certamente lo Statò, il quale risulta da un complesso di enti minori e distinti ; uopo è dunque • ricercare quali sono codesti enti, da cui gli atti dello Stato legalmente procedono ed ai quali si ritengono, o per rapporto di causalità diretta, o per finzione giuridica, sostanzialmente· imputabili. È ben -certo che la ricerca presenta gravi difficoltà, a tal seg~o da lasciare perplessi come abbiamo detto i maggiori studiosi del diritto pubblico. I concetti che qui. di seguito espongo, e che sono del V ACCHELLI, mi sembrano i più adatti· a superare le difficoltà. 108. - Un primo ..criterio, che serve a rintracciare quali siano i soggetti cui sono imputabili gli atti della pubblica amminis~razione, si ha nella distinzione degli atti a seconda che sono compiuti da diversi organi d~llo Stato ; é qui per organi si intendono quegli enti che esercitano proprie fun- ,, zioni, o che provvedono ad alcune di esse in certe circoscrizioni, dipendentemente dalla struttura delle associazioni di cui è costituita la società politica. S~condo questo criterio sono organi dello Stato · tutte quelle associazioni . pubbliche, le quali hanno . . ., ' una autonomia propna p1u o meno estesa, regolata dalla legge : tali, ad esempio, i Comuni. Non v'ha dubbio che a· questi e~ti sono imputabili gli · atti da essi compiuti. 109. - Ma esistono altri organi dello Stato, di natura essenzialmente funzionale, i quali non Biblioteca Gino • 1anc I I hanno un•auton~mia, ma una discrezionalità, vale a dire una disponibilità non generica, ma relativa al servizio pubblico che compiono : tali, ad esempio, i ministeri, le prefetture, ecc. Qui le difficoltà aumentano, perchè, ·dovendo le diverse autorità amministrative trovarsi in rapporto di subordinazione le une alle altre - di maniera che ciò che da l'una viene di fatto compiuto, non è assai spesso c~e la pura esecuzione di quanto da una , superiore autorità venne comandato - riesce sommamente malagevole lo sceverare quegli atti che, per un rapporto gerarchico esistente, sebbene compiuti dall'autorità inferiore, sono imputabili a quella superiore che li ha ordinati,' da quelli che sono invece imputabili· solamente ali' autorità che li ha eseguiti. 11O. - Non importa qui accennare ai molti criteri giuridici, politici o di semplice opportunità ' che si sono escogitati per ~uperare le accennate diffic<:>lt;à quello che importa espressamente affermare è questo : che, affinchè nell'amministrazione sia possibile ordinare responsabilità giuridiche di · qualunque sorta, è essenzialmente necessario e imprescindibile determinare chiaramente quali siano, e in quale misura, i soggetti imputabili; è neces- . . . . . sar10 insomma cost1tu1re un sistema per quanto complesso, vario e speci~cato d'imputazione degli atti amministrativi, il quale possa essere di base ad ogni questione di responsabilità. 111. - Ma; oltre a questa prima causa di difficoltà, che deriva dalla molteplicità e indeter- , minatezza dei soggetti sui quali essa viene ad appuntarsi, si deve pure avere riguardo ad Ull fatto specifico, che rilevasi dai rapporti giuridici ,interceduti fra l'autorità amrpinistrativa, come ente astratto, soggetto dei servizi pubblici, ed il funzionario che la rappresenta, giacchè nell'attuazione pratica del servizio pubblico entra sempre e necessariamente l'opera di uno o più individui, i quali agiscono in nome della personalità astratta ·che in sè riassume l'ente pubblico. Ciò induce a studiare quale sia la natura del rapporto che lega il funzionari o ali' amministrazione. 112. - Abbiamo già accennato pi~ sopra che corrono al riguardo diverse opinioni : chi considera il rapporto come rappresentanza o mandato, chi lo indentifica con la institoria romana, chi lo confonde con la locazione d'opera, chi· invece lo • • • • r1t1ene un· rapporto sui generis. 113. - Mettendo da parte le diverse opinioni, / , I
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