LA SOSPENSIVA L'incremento dei ricorsi al Tar, segnale di una rottura nel tessuto sociale del paese. La ricerca di forme di arbitrato povero. Lestrumentalizzazioni del ricorso e lo strumento delicato ma ineliminabile della sospensiva. La sovrapposizione fra magistrature, faticosa e costosa per i cittadini. Il problema della lentezza che affligge lo Stato. Intervista a Anna Leoni. Anna Leoni è magistrato al Tar del Lazio. Fino a poco tempo fa è stata Presidente dell'Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi. Negli ultimi due o tre anni sembra che il ricorso al Tar, il Tribunale Amministrativo Regionale, sia diventato una prassi usuale. Può confermarlo? Sì. I ricorsi ai Tar sono in costante aumento. Nel decennio 82-93 le ordinanze dei Tar sono passate da 12.000 a 53.000, mentre quelle del Consiglio di Stato da I000 a 3000; i ricorsi sono passati da 43.000 a I00.000 ali' anno. I ricorsi pendenti ai Tar nell'82 erano 187.000 e 17.000 quelli davanti al Consiglio di Stato, nel '93 sono diventati rispettivamente 587 .000 e 24.000. E' una crescita inarrestabile. Un cittadino ogni seicento fa ricorso. E' normale questo? Non c'è dubbio che negli ultimi anni lo sfaldamento del tessuto politico, amministrativo, sindacale del paese ha provocato forme di supplenza involontaria da parte della magistratura. In assenza di altre mediazioni, non trovando nessun altro, il cittadino, per la soluzione di una controversia, si è rivolto al magistrato. Ma il ricorso al tribunale dovrebbe essere l'ultima ratio; che diventi, invece, una pratica permanente, normale, lo ritengo abbastanza pericoloso. Il giudice non può essere una sorta di Zorro vendicatore dei popoli, dei poveri e di quant'altro, anche se quella del magistrato, in particolare del magistrato amministrativo, è una funzione di garanzia. Mentre la giustizia civile è individuale, essendo la giustizia del caso singolo e quella penale risolve il conflitto fra chi ha commesso un reato e lo Stato, la giustizia amministrativa ha per sua intima essenza una funzione mediatrice, triangolare, fra l'amministrazione, il ciltadino e la giustizia. se inefficienza e corruzione sono assimilate Il giudice amministrativo ha dei poteri, ad esempio nei confronti dell'amministrazione, che il giudice civile non ha: può ordinare alle amministrazioni quello che devono fare, può consigliare, può tessere una trama di rapporti, può indicare le linee da seguire anche per il futuro. Ora, se tulio questo rende interessante la posizione della giustizia amministrativa, la rende nello stesso tempo particolarmente difficile, proprio perché c'è il rischio che essa diventi l'interlocutore privilegiato di un risentimento dei ci1tadini ormai molto diffuso nel nostro paese. Che poi tale risentimento sia più o meno giustificato dal comportamento delle amministrazioni, è altra questione. Innegabile è il ritardo cronico dell ·amministrazione nell'assolvimento dei propri doveri, dovuto a un' elefantiasi delle strullure, a una lentezza di funzionamento, a un 'anzianità di strumenti e modi di rapportarsi al ci11adino. Tullo questo il ci1tadino lo ha sentito per anni, ma finché l'amministrazione si limitava ad essere vecchia e lenta il ciltadino sopportava, malvolentieri ma sopportava, si era abituato, forse lo dava per scontato. Non ha più sopportato quando, con gli scandali di Tangentopoli, ha operato l'assimilazione fra inefficienza e corruzione. Da questo punto di vista I'immagine che i mass media hanno trasmessodel I'amministrazioneè stata devastante. Lei cosa pensa? Quel risentimen- B ■t è otivat.o? All'inizio della carriera e per diversi anni, io sono stata funzionaria di amministrazione statale e devo dire che una tale assimilazione è gratuita, ingiusta, e non fa premio a quella maggioranza di persone che nelle amministrazioni lavorano onestamente. Però basta lo scandalello dei telefonini o lo scandaletto degli invalidi per rinfocolare un sentimento di astio che il ci1tadino già covava a causa delle inefficienze dell'amministrazione. Negli ultimi venticinque anni, per non andare più in là, non c'è stato nessun investimento nella pubblica amministrazione, ci sono stati · grandi parole, grandi progelti mai attuati, nessun solido investimento, nessuna solida riqualificazione degli addetti, nessuna preparazione ai nuovi compiti che I'amministrazione si apprestava ad avere. Contemporaneamente, e anche questo sembra normale se parliamo di amministrazione italiana, le son piombate addosso alcune rifom1e che, senza una programmazione, senza una visione razionale degli scopi che si vogliono perseguire e degli strumenti che si pongono in campo, diventano dei veri cataclismi in cui si scatena una rincorsa a cercare di sopravvivere. Le faccio due esempi: uno è quello degli inizi anni '70, quando ci fu la rivoluzione della dirigenza statale. Un decreto Andreolti, per effe Ilo di spinte molto forti, anche corporative, che provenivano dall'interno degli apparati della funzione statale, introdusse la dirigenza nell 'amministrazione, ma da un giorno ali' altro. Il che comportò -attraverso la previsione di norme che consentivano un pensionamento agevolato- lo svuotamento improvviso negli apparati statali di tulli quei funzionari e dirigenti, fra i 50 e i 60 anni, che costituivano non solo la memoria storica, ma anche il corpo deliberativo di alcuni sellori. L'altro esempio, recentissimo, è il decreto Cassese che ha privatizzato il rapporto di lavoro degli statali. Anche qui, a fronte di finalità sicuramente positive e auspicabili, un cambiamento così repentino sta creando dei grossissimi problemi di adaltamento. E contemporaneamente si continua a non far nulla per miglio rare lo stato di lavoro e di professionalità e la qualificazione culturale dei dipendenti pubblici. Non c'è il rischio che in una situazione di grave crisi del rapporto di fiducia fra cittadini e amministrazione voi veniate strumentalizzati? E' una sensazione che proviamo. Le persone più esperte, ma soprattullo gli organismi più avvertiti, sanno bene come utilizzare lo strumento del ricorso al tribunale amministrativo. Il limite è questo: noi abbiamo la funzione di garantire che il procedimento. lo svolgimento, !"applicazione della legge da parte delle amministrazioni nei confronti del ciltadino sia confon11e alla forma e allo spirito della legge stessa. Il che, necessariamente. implica un potere di verifica. Dobbiamo ricontrollare da capo l'iter dell'amministrazione e se in questa verifica troviamo un intoppo, noi operiamocomechirurghi: tagliamoequesto, ovviamente. innesca una reazione a catena che può andare a colpire, per lo meno facendo subire loro un forte ritardo, anche iniziative che potevano essere positive e nel l'interesse pubblico. Naturalmente, però. il fallo di rendersi conto di quali interessi si agitano sollo determinati ricorsi costituisce un onere in più, un motivo di altenzione in più. A quel punto la decisione del magistrato non sarà mai acefala, 1011terrà conto. cioè, ;:=I ~o solo della le1tera della legge, ma anche dello spirito. Sembra che una soluzione non sia nei poteri della magistratura, che il problema sia più vasto ... Quando il tribunale è l'unica forma d'appello per il cilladino, quando fra tribunale e ci11adino si instaura un filo direlto, vuol dire che tulio il resto è venuto meno. Una soluzione allora non può non presupporre la ricucitura di un tessuto sociale di rapporti politici, amministrativi, anche giudiziari; presuppone, cioè, la presenza di tulti quegli ammortizzatori sociali, interventi mediatori che sono la linfa di un paese, che danno la prova del la sua democrazia, se democrazia significa la capacità di un paese di esprimersi in più organismi rappresentativi di partecipazione. Certamente dovremmo investire nel l'amministrazione pub bi ica, nei servizi pubblici, inmodo da assicurare ai servizi che vengono fomiti una maggiore prontezza. Dal punto di vista politico occorre ricreare una fiducia nel ciltadino, perché altrimenti, qualunque intervento della classe politica non verrà creduto, verrà abbandonato, verrà denigrato. Il ci11adino cercherà sempre un difensore civico o un Robin Hood che lo protegga. Così per il sindacato. Nel pubblico impiego, per esempio, la privatizzazione del rapporto contraltuale ha stimolato la rappresentanza sindacale dei dirilli del lavoratore. Questo è importante. Ora, se noi riusciamo a ricostruire tutte queste forme. al tribunale amministrativo che ha questa funzione "circolare" nei confronti della società, resterebbe un intervento di direzione, di grande p'rospettiva sull'operato di un'amministrazione. Non sarebbe più l'intervento singolo sul piccolo trasferimento, la ritenuta, le cinquemila lire, le cinquantamila lire e così via, che sono cause, intendiamoci, rispeltabilissime perché nessuna causa è più importante di un 'altra, ma che possono trovare una soluzione molto prima, all'interno stesso del rapporto ci1tadino-amministrazione, con fonne primarie di composizione, di conciliazione dei conflitti. Oggi in tulio il mondo si stanno cercando forme di soluzione dei confli11i che non siano giurisdizionali, perché la forma giurisdizionale costa molto, comporta per lo Stato il mantenimento di un apparato, di una classe professionale, di palazzi. Si cercano forme di arbitrato povero, formule interne ali 'amministrazione che consentano di risolvere in anticipo i piccoli confli11i. Al magistrato dovrebbero arrivare solo quelli dall'alto valore morale o economico. La lentezza è uno dei difetti principali dell'amministrazione statale, fors'anche della politica. Anche la vostra lentezza, che non dipende certo da voi, da una parte si presta alle strumentalizzazioni che puntano alla paralisi, dall'altra non rende mai giustizia al cittadino. Da questo punto di vista voi che proposte avanzate? Come dicevo, in tulta Italia sono pendenti, non ancora risolti, 500mila ricorsi e noi siamo trecento. Per quanto possiamo ammazzarci di lavoro, produrre molto, e in maniera crescente come sta succedendo, la testa è una, la giornata è di ventiquallr'ore e una sentenza è un prodolto che richiede tempo ed elaborazione ... Allora, una proposta è quella di poter censire fra queste 500.000 cause quelle improcedibili e risolverle rapidissimamente. Una causa è improcedibile quando ha un impaccio di rito che non può farla andare avanti, perché son state presentate troppo tardi, non sono state eseguite le notificazioni giuste, non sono state chiamate in causa tutte le persone. Bene, quello è un ricorso morto, è un ricorso che cammina, ma è morto, non ha senso. Allora, proponiamo una sorta di processo breve, analogo all'attuale procedimento cautelare, che è la facoltà che ha il giudice amministrativo di ordinare la sospensiva degli effelli di un alto amministrativo impugnato perché il danno sarebbe grave, irreparabile. Allora, tulli i casi d'improcedibilità perdife11i di rito, come le mancate notificazioni, possono essere risolti rapidamente. Diciamo: "inutile andare a sentenza, risolviamo da subito". ditemi subito come la pensa il giudice La guardiamo alla prima deliberazione che il tribunale fa, se è tardivo Io si vede subito, lo dice in calce, magari in ricorso, con una motivazione di qualtro righe e non se ne parla più. Un'altra possibilità: dare alle parti la possibilità di rinunciare al giudizio di merito e accedere a una decisione abbreviata in sede cautelare, come si fa con il pretore. Tante volte la parte potrebbe dire: "lo devo sapere come la pensa il giudice su questa cosa, perché se pensa che io abbia torto non vado più avanti, non m'importa avere tra tre anni una sentenza bellissima di dieci pagine, ditemi subito se ho delle possibilità, poi mi regolo". Anche questo potrebbe essere fallo in fase cautelare e questo, le assicuro, consentirebbe un grandissimo snellimento. E consentirebbe anche alle parti di avere una maggiore flessibilità di giudizio. Le parti rinunciano, ma mettiamo il caso che fossero un Comune e un'industria che inquina. L'interesse pubblico non verrebbe più tutelato ... Ecco un'altra delle nostre proposte: dove c'è un forte interesse pubblico, per esempio in materia ambientale, può succedere che le parti si mettano d'accordo per far venire meno la causa. A quel punto il ricorso viene evitato, il conflillo fra le parti composto, ma il pubblico interesse rimane scoperto: per esempio quello del cittadino a vedere tutelato un certo paesaggio, a vedere tutelate determinate legislazioni ambientali e così via. Oggi non c'è rimedio. Allora abbiamo pensato all'introduzione, nel giudizio amministrativo, del pubblico ministero che svolga, proprio come nel processo penale, la funzione di tutelare il pubblico interesse. Un organo statale che curi gli interessi della collettività dei ci1tadini legati a determinati beni. Lo strumento della sospensiva comporta molti problemi: possibilità di strumentalizzazioni, paralisi dell'attività di un comune, danni irreparabili al cittadino quando non è concessa ... La necessità della sospensiva mi sembra evidente. L'esempio più semplice è la demolizione: se il Comune emette un 'ordinanza di demolizione della mia casa e io la impugno al tribunale amministrativo, ma nel frattempo la ruspa del Comune viene a bultarmi giù la casa, posso vincere mille cause, ma il danno è fatto, rimango senza casa. Allora la tutela cautelare serve a dire: "Alt", in attesa che il tribunale decida nel merito. Ora, è anche vero che la fase iniziale del processo, quella cautelare, come si può ben capire, ha provocato un enorme sviluppo del ricorso al Tar: tulti vengono e chiedono la sospensiva, perché bloccano la situazione, passano due anni prima che il tribunale decida e nel frattempo qualcosa può succedere, anche che le parti si meltano d 'accordo. Ovviamente non rispondo per tulli i tribunali. ma noi siamo molto cauti nell'esprimerci sulla richiesta di sospensiva perché bisogna capire cosa si va a frenare, cosa si va a bloccare, dove si va ad incidere. E' inevitabile quando esistono situazioni che sarebbero irrimediabili, come nel caso della demolizione o della perdita definitiva di un bene
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