Rivista mensile diretta da Francesco Compagna " . ,. · ANNO IV * NUMERO 33 * AGOSTO 1957 .. . Bibloteca Gino Bianco
', ., ,.•:.~.·.·.,·'-".'-·:~~~:;:. ':;=: ~-,: ( _.,_... • '.;,❖.·.' -· • • :{\ :,,~!!~:!~1!:;;~~::;~;lt~~~:~ f ~~~ .. , ::· :) :j •. ...,.: .:-·: <:: ,' ... BiblotecaGino Bianco Gli strumenti della scrittura sono mutati nei tempf col medesimo ritmo delle tecniche e derte civiltà. fu la punta di pietra o di metallo ad incidere, la canna o la penna a disegnare i caratteri, finché non vennero il piombo e l'acciaio. E, col secolo della meccanica, le prime macchine scriventi. gli ordigni complicati che dovevano in pochi decenni mutarsi in veloci strumenti di progresso, penetrare la vita del lavoro moderno, l'ufficio, lo studio, la casa . OG00000008 oooeoooeoe 000000••··
Rivista mensile diretta da Francesco Compagna I Bibloteca Gino Bianco
SOMMARIO Editoriale [ 3] Ferdinando Isabella La politica dei lavori pubblici (I) [7] Vittorio de Caprariis Il problema degli «apparati>> [23] N.d.R. Salvatore Cambosu Pasquale Brunetti Mario Bini Tullio de Mauro GIORNALEA PIÙ VOCI Le scelte dell'industrializzazione [35] <<ForzaParis>> [41] Produttività e corsi professionali [ 44] Emigranti in Eritrea [ 46] Mumford a Romia [55] DOCUMENTIE INCHIESTE Franco Fiorelli Il lavoro giovanile in Italia [58] Giorgio Giargia Tecnica e cultura nella formazione dei dirigenti d'aziende [89] PAESI E CITTÀ Giorgio di Stefano Un Comune calabrese:Mileto [104] Francesco Compag1ia Raffaello Franchini Franco Rizzo Una copia L. 300 • Estero L. 360 Abbonamenti 1 Italia annuale L. 3.300 semestrale L. I. 700 Estero annuale L. 4.000 semestrale L. 2.200 Nord - Sud e Nuova Antologia Italia annuale L. 5.500 Estero » L. 7.500 Effettuare i vereamen ti ml C. C. P. n. 3/34552 intestato a Arnoldo Mondadori Editore • Aiilano Bibloteca Gino Bianco CRONACALIBRARIA Saggistica [ 119] DIREZIONE E REDAZIONE: Napoli - Via Carducci, 19 - Telefono 62.918 SEDE ROMANA: Via Mario dei Fiori, 96 • Telefono 687.771 DISTRIBUZIONE E ABBONAMENTI Amministrazione Rivista Nord e Sud Milano - Via Bianca di Savoia, 20 Tel. 85.l 1.40
Editoriale Se gli eventi parlamentari che hanno accompagnato la nascita laboriosa di questo gracile governo tion ci hanno rallegrato, e tuttora cilimentano talune nostre preoccupazioni assai gravi, dobbiamo di.re che ci hanno invece soddisfatto le vicende parlamentari che hanno condotto all'approvazione · della proroga per la Cassa del Mezzogiorno e conducono ora afla ratifica dei trattati europeistici. Erano questi i provvedi◄menti che, dal nostro punto di vista, di meridionalisti ed europeisti, si presentavano come i più urgenti, non più dilazionabili. Duole però dover constatare che esponenti autorevoli della democrazia italiana, laici e cattolici, non si sono battuti nel senso di far valere _quella perentoria priorità che 2· provvedimenti merz·di·ona/,isticied europeistici· reclamavano; anzi, nel lodevole intento di affrettare una q1 ua/,ificazione a sinistra della DC - che sarebbe venuta dalla discussione sui patti agrari e sulle regioni, specie se anti.cipata rispetto a que]la sul «rilancio» della Ca,ssae sui Trattati dell~Euratom e del Mercato Comune - essi si sono battuti nel senJo opposto. Di guisa che, se l'ordine di discussione è sta'to quello che è stato, e che doveva essere, ciò è da attribuire, più che ad altroJ alla preoccupazione della DC di essere compromessa da scelte e qualifz~cazioni, e magari logorata da divisioni e contrasti interni. Tutto ciò significa che siamo entrati in una -situazione quanto mai equivoca. Chi si è battuto per la priorità, o per la contemporaneità, della discussion,e sulla giusta causa e sull'Ente Regione è stato ritenuto << qualificato » a sinistra; e di conseguenza chi si è battuto per la priorità assoluta della Cassa e dell'Euratom si sarebbe « qualificato >> a destra. Comunque - e lo diciamo senza timore di essere « qualificati» a destra - ha finito col prevalere la tesi giusta; che cioè rilancio della Cassa e ratifica dei trat-i ta-Pidovessero essere discussi prima dei patti agrari e delle reg/oni. E tut- [3] Bibloteca Gino Bianco
tavia, se il fronte del meridionalismo e dell~euro,peismo ha dovuto :subire, tielle remore della discussione per l'ordine dei lavori parlamentari, qualche dolorosa, anche se contingente e occasionale diserzione (dovuta a insufficiente valutazione della situazione parlamentare e politica) questo è avvenuto per quella situazione di equivoco di cui si diceva e che deve preoccttpare. Infatti, fra coloro che per affrettare la qualificazione della DC a sinistra chiedevano che la discussione sui patti agrari precedesse, o tutt'al. più accompagnasse,ritardandola,.quella sui trattati europeisti?nessuno sembra si sia reso conto del fatto che il voto favorevole o l'astensione dei socialisti sui trattati qualifz'cail P.S.l. rispetto ai comunisti, e quindi agevola una eventuale, successiva qualificazione della DC a sinistra, sui patti agrari; una modificazione cioè della maggioranza di centro-destra (e che destra!) in una maggioranza di centro-sinistra, tanto più significativa in quanto conseguente a un voto non più anti europeistico dei socialisti, non più i1nposto dall'esigenza di allineamento sul voto dei comunisti. In questo senso si doveva e si poteva impostare tutta la questione; e per non averla impostata così, si rischia di lasciar diluire l'imipressione e l'indicazione derivanti dal voto sui trattati, dall'avvicinamento dei socialisti (ancora timido e incerto, e tuttavia iniziato) alle posizioni europeistiche. Comunque si è forse ancora in tempo a far valere questi sostanziali argomenti. Ed a questo punto si ripropongono ora gli annosi problemi dei pat~z·agrari e delle . . regzonz. L'Espresso è un giornale amico con il quale spesso ci troviamo in dissenso. (Così, recentemente, abbiamo do·vuto leggere una sua assai originale valutazione del socialismo europeo: una valutazione per cui Spaak e A,f ollet sarebbero i rappresentanti di «piccoli» partiti socialisti, fiancheggiatori dei cattolici e dei borghesi; e non avrebbero <<speranzdai governo», rag·ion per cui si lasciano condizionare in senso conservatore; mentre inglesi e tedeschi, <<appoggiadtiai rappresentanti del socialismo afroasiatico>>, sarebbero i fautori di « una linea di condotta audace, tendente a mettere alla prova la volontà di pace dei russi»: una valutazione, dunque, artifi- ,.. ciosa, superficiale/ neutralistica, antieurope.isticae magari nasseriana; e notl vorremmo che De Gaulle possa consolare L'Espresso delle delusion•1:che gli ha procurato Mendès e dell'antipatia che gli ùpira Mollet; il cui partito peraltro è tanto << piccolo » da essere ancora il partito di maggioranza rela- [4] BiblotecaGino Bianco
tiva della IV Repubblica, come quello di Spaa,k lo è alla Camera belga). Ma sui patti agrari L'Espresso ha scritto cose sacrosante, che giova riportare per esteso proprio in quanto valgono a dissipare certi equivoci ogg! largamente accreditati: « La legge sui patti agrari, sia com'è congegnata nel progetto Colombo sia in quello Sampietro, è dunque chiaramente inadatta alla realtà italiana e non risolverà che in misura assai marginale i gravissimi problemi della nostra agricoltura. Questi problemi, per dirla in breve si chiamano: protezionismo granario e suoi danni sullo sviluppo della zootecnica; eccessivo frazionamento della piccola proprietà contadina e suoi danni sull'economicità delle aziende agrarie; eccessivi costi dei beni strumentali (macchine agricole, sementi, concimi, anticrittogamici, credito agrario) e suoi danni sul reddito della popolazione contadina. Su questi argomenti capi~ali la DC ha sempre sostenuto una politica contraria agli interessi dell'agricoltura italiana, e l'opposizione ha sempre evitato di pronunciarsi. Eppure è su di essi, molto più che sul problema della giusta causa, che si vince o si perde la battaglia per migliorare il tenore di vita della campagna italiana ». Quanto alle region,i, sembra che la loro istituzione dovrebbe costare allo Stato ben 400 miliardi. Avremo infatti la regi~ne, ma, a quanto pare, conserveremo la provincia. La questione delle regioni rappresenta, sì~ un adempimento costituzionale; ma ne venga almeno studiata adeguatamente una meno costosa realizzazione, nel quadro di un più organico ed effettivo rinnovamento di tutta la realtà italiana degli Enti locali e di una reale spinta al decentramento amministrativo. Noi non nutriamo le stesse preoccupazioni del Corriere della Sera: non crediamo che gli enti regionali spezzeranno l'Italia e la precipiteranno in una condizione prerisorgimentale. Non condividiamo neanche però l'ottimismo di certi amici repubblicani circa la fu12zionalità di questi Enti, cd loro capacità di liberare l'Italia da tanti mali, i loro effetti produttivi di tanto bene. Anzi, ci domandiamo, da certi segni, se il regionalismo non diventerà prima o poi la rivendicazio1ie o lo strumento di una destra nordista (MARP insegni) e di una destra sudista (PMP, per esempio), congiunte in un'opera di disgregazione, anche se avverse l'una all'altra nel perseguimento di deteriori finalità particolaristiche. E infine non siamo fra quelli che nei confronti del!'esperienza siciliana non hanno nulla da obiettare e tutto da esaltare. È lecito allora - dopo quanto si è detto dall'Espresso sui patti agrari, [5] Bibloteca Gino Bianco
e dopo i dubbi che abbiamo avanzato a proposito di una affrettata istituzione delle regioni - affermare che patti agrari e regioni possono qualificare cont1:ngentemente uno schieramento parlamentare; possono forse alleviare per tutti la scottatura dei voti di estrema destra che hanno tenuto a battesim,o il governo dell'on. Zoli; possono perfino liberare in parte da penosi equivoci la situazione politica, oggi quanto mai contraddittoria.~ ma non possono qucdifz·careeffettivamente il programma della sinistra de1nocratica ita/,iana. A questo valgono assai più le propoiSizioni annunciate dai radicaliJ le quali do,vrebbero presto trovare svolgimento in una specie di « libro bianco>>programmatico, e che -prendono le mosse dal proble112a delle « due Italie » per rilanciare un Piano Vanoni integrato dei capitoli che non furono scritti ( monopoli·, per esempio) e dei frutti delle esperienze critiche di questi ultimi anni. [6] BiblotecaGino Bianco
La politica dei lavori -pubblici ' di Ferdinando Isabella I Ogni qualvoita si presentano la necessità e l'urgenza di provvedere al1' esecuzione di un <<piano» d'investimenti in un qualsiasi settore di opere pubbliche nel nostro Paese, si presenta nello stesso tempo il problema di servirsi o meno, per la realizzazione del « piano » della esistente organizrzazione tecnico-amministrativa: .che è quella del Ministero dei Lavori Pubblici. In questi ultimi anni si è, generalmente, preferito ricorrere alla costituzione di nuovi organismi, come è avve11uto- per citare solo gli esempi più noti - in occasione del « piano per incrementare l'occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori» (meglio conosciuto come piano INA~Casa); e in occasione del « piano per l'esecuzione di opere straordinarie di pu·bblico interesse nell'Italia Meridionale» (Cassa per il Mezzogiorno). Noi stessi a1 bbiamo proposto l'istituzione dell'Ente- ,,... Scuola, per la realizzazione di un <<piano» di costruzione di 100 mila aule in 10 anni. La tendenza a sottrarre questi programmi organici di opere pt1bbliche al competente Ministero ha dato luogo a vivaci ed approfondite critiche'.' sostenute da ragioni -di notevole rilievo, e non soltanto da parte degli or- · gani interessati. Esse hanno trovato autorevole e documentata sede in un volume dell'on. Giuseppe Romita - Politica dei Lavori Pubblici. Roma, dicembre 195~- ancor' oggi di viva attualità. . Si è affermata giustamente la necessità di una politica unitaria del Mi11isterodei Lavori Pubblici; si è detto che non può ammettersi che l'intervento dello Stato, richiesto in maniera sempre più estesa ed operante, sia attuato in modo frammentario e disordinato e che, pertanto, « l'idea di poter realizzare opere pubbliche attraverso una serie di organi non coor- [7] Biblo eca Gino Bianco
<linati fra loro è un'idea sbagliata »; si è posto in giusto rilievo il fatto che ii frazionare ed il distinguere gli attuali ordinamenti tecnici ed amministrativi, con la conseguenza che una amministrazione opera in un senso e un'altra opera in un modo diverso od opposto, portano a situazioni che disorientano la opinione pubblica; si è dato, infì,ne, il dovuto peso alla considerazione che ogni frazionamento di attribuzioni, specialmente quando queste vengono, poi, assegnate ad organi diversi dallo Stato, e con trattamento economico per il personale ben diverso da quel1 lo che lo Stato offre ai suoi dipendenti, << porta come conseguenza diretta il malumore e lo scarso rendimento da parte dei dipendenti statali, i quali vedono che i loro sforzi e la loro abnegazione vengono ripagati in misura molto inferiore a quella adottata a favore dei dipendenti degli Enti nuovi». Ragioni, come si vede, in massima parte valide. Nessuno disconosce i meriti che il Ministero dei Lavori Pubblici ha acquistato in oltre cento anni, dalla sua costituzione, e l'enorme lavoro compiuto per creare o potenziare nel nostro Paese il cosiddetto « capitale fisso sociale >> (porti, strade, ferrovie, im,pianti elettrici, servizi igienici, ecc.), che costituisce la spina dorsale del sistema economico. Nè alcuno ha dimenticato l'opera di ricostruzione svolta in questo dopoguerra dagli organi centrali e periferici del Ministero dei L·avori Pubblici, né lo spirito di sacrifì1 cio con il qt1.ale il suo personale l'ha affrontata e condotta a termine. D'altra parte, coloro ch1 e sostengono la creazione di nuovi organismi per la realizzazione di << piani >> organici di opere pubbliche vi sono indotti dalla consa.pevolezza - condivisa, d'altronde, anche da coloro cl1e a -ragione, sostengono la necessità di una politica unitaria dei lavori pubblici - che l'attuale organizzazione dei mezzi e degli strumenti di cui dispone il Ministero non consente la rapida, radicale ed organica soluzione dei problemi che i << piani >> propongono. Perchè si possa realizzare l'auspicata politica unitaria bisogna, anzitutto, rimuovere il presente stato di carenza degli organi ministeriali e non limitarsi a difenderli, invocando la tradizione ed i considerevoli meriti da essi finora acquistati. Riteniamo che a nessuno venga in mente di · ,creare nuovi organismi od enti per il semplice gusto di ,crearli; e che non si vogliano esautorare gli organi dello Stato soltanto per mera ignoranza dei loro ordinamenti e delle loro capacità realizzatrici. Tanto meno siamo propensi a prestar credito a presunte ragioni di ordine politico o, comunque, [8] Bibloteca Gino Bianco
wntingente (non siamo, perciò, d'accordo con l'on. Romita quando scrive che l'assillo dei tempi ci costringerebbe, a volte, a seguire « impulsi imme• diati »), che consiglierebbero fa istituzione di questi nuovi Enti; ed ancor meno saremmo propensi a credere che si voglia o si debba seguire una ~pecie di « moda » corrente. Le ragioni sono ben diverse e più serie, e vanno, appunto, cercate nella denunciata situazione di carenza dei mezzi e degli strumenti di cui dispone oggi il Ministero dei Lavori Pubblici. Su questo crediamo non vi possano essere dubbi. E non ve ne dovreb·bero essere neanche sulla necessità t e sull'urgenza di provvedere all'emanazione anche per questo Ministero - e vorremmo dire prima che per qualsiasi altro - di quetle leggi orga- . niche fondamentali richieste dall'art. 95 della Costituzione. È necessario definire ed aggiornare al più presto le attribuzioni e l'organizzazione del Ministero per far sì che esso possa adempiere ancor' oggi, come per il pas·- sato, in piena eflicienza, ai suoi compiti; che diventano sempre più vasti e complessi, e perciò non possono essere più regolati e svolti da una ,legislazione e da un'attrezzatura tecnico-amministrativa, benemerite quanto si voglia, ma ormai logore ed inattuali. Noi siamo tra coloro che auspicano una politica unitaria di lavori pubblici; ma a condizione che essa sia efficiente e realizzatrice. E, dovendo scegliere tra il culto di una nobile tradizione e la concreta realizzazione di ·un programma di opere, ritenuto indispei:isabile allo sviluppo economic9 e sociale delle nostre popolazioni, saremmo senz'altro per questa seconda, anche se fossim.o costretti, perciò, ·ad ab1 bandonare quella politica unitaria ed a sostenere la istituzione di un nuovo Ente. Consapevoli del danno che viene al prestigio ed all'autorità dello Stato dal frazionamento delle pubbliche iniziative, quando queste sono sottratte ai suoi organi istitutivi, sentiamo altresì il danno che verreb·be al P!ogresso del nostro Paese se il rispetto degli ordinamenti statali esistenti dovesse costituire una remora allo sviluppo di quelle attività che si ritengo110 indispensabili al nostro esistere ed al nostro progredire. E poichè siamo convinti che è possibile evitare l'uno e l'altro danno soltanto se si provvede al più presto a porre gli organi statali esistenti in condizione di soddisfare ai 11uovi compiti ai quali sono chiamati dalle rinnovate esigenze della vita italiana, intendiamo dare, con l'esposizione di alcune situazioni di fatto, e delle considerazioni e delle proposte che ne derivano, un nostro contributo [9] Bibloteca Gino Bianco
all'azione che si dovrà svolgere perchè il Governo ed il Parlamento non ritardino ancora i ri1 chiesti provvedimenti. A tal fine prenderemo in esame i mezzi finanziari e gli strumenti (legislazione} organi tecnici ed amministrativi, controlli, ecc.) che regolano il funzionamento del Ministero dei Lavori Pubblici. Da questo esame risulteran110 le denunciate carenze, sia dei mezzi finanziari che degli stn14 menti tecnici ed an1ministrativi, e conseguiranno considerazioni e pro-- poste. È appena il caso di avvertire che questa n.ostra indagine non vuole essere altro che uno schema per una discussione che ci auguriamo sia ampia ed approfondita, su di un problema che riteniamo di capitale importanza Il successo e l'insuccesso di qualsiasi programma di opere pubbliche non dipende soltanto àalla giustezza della sua impostazione e dal realismo con il quale le previsioni sono state fatte; ma anche, e, vorremmo dire, soprattutto, dall'efficienza e dalla 1 capacità realizzatrice degli organi preposti alla sua esecuzione. A·bbiamo visto falJire « .piani >> eccellenti e realizzare programmi ,di lavoro scadenti, quando nel primo caso ha funzionato male i'organo esecutivo...che ha ,ben funzionato, invece, nel secondo. Forse abbiamo dato finora scarso peso alla necessità di creare strumenti idonei alla realizzazione ,di opere pubbliche; e quando abbiamo tentato di farlo si sono in•COì1tratemolte difficoltà ed osta,coli; il rispetto della tradizione, la resistenza '1egli organi costituiti, la preoccupazione del nuovo. Di qui la nostra convinzione che un'indagine approfondita sulla situazione del Ministero dei Lavori Pubblici sia opportuna, che una discussione sulle proposte che potranno scaturire da questa indagine sia utile; perchè le remore e le perplessità cedano di fronte alla necessità ed all'urgenza di rinnovare ed aggiornare gli organi tecnici ed amministrativi dello Stato, per evitare, appunto, che essi vengano esautorati e sostituiti. *** Prendiamo in esame, anzitutto, i mezzi finanziari di cui dispone il 1v1inisterodei Lavori Pu,bblici. Dagli ultimi tre bilanci di previsione (esercizi finanziari f9S5-'56, 1956-'57 e 1957-'58), rileviamo che gli importi delle spese eff.ettive (ordinarie e straordina::-ie)stanziati per ciascun esercizio si possono raggruppa- [10] Bibloteca Gino Bianco
re in: 1) spese generali e di funzionamento; 2) spese per opere a pagamento immediato e per contributi, concorsi e sussidi in unica soluzione; 3) spese di annualità. Le suddette spese sono state, poi, distribuite nei rispettivi bilànci Ji rrevisione nel modo seguente: - Esercizi 1955-'56 1956-'57 1957-'58 Causale 1) 18.451.366.000 20.519.742.000 23.162.276.000 Causale 2) 100.015.000.000 112.471.500.000 109.410.100.000 Causale 3) 53.452.442.645 59.945.442.645 65.748.642.645 - Totali 171.918.808.645 192.936.684.645 198.321.018.645 Tra l'esercizio 1955-'56 ed il su1 ccessivo gli stanziamenti sono aument3ti di L. 192.936.684.64-5 L. 171.918.808.645 == L. 21.017.876.000, così distinte: 1) == spese generali e di funzionamento: + L. 2.068 376.000 2) == per opere a pagamento immediato e per contributi, concorsi e sussidi in unica soluzione + L. 12.456.500.000 3) == per annualità + L. 6.493.000.000 Totale + L. 21.017.876.000 Tra l'esercizio 1956-'S7 ed il successivo c'è stato un aumento della spesa di L. 198.321.018:64-5 L. 192.936.684.645 == Li. S.384.334.000, così distinte: 1) == spese generali, ecc. 2) == per opere a pagame11to immediato, ecc. 3) == per annualità Totale [11] Bibloteca Gino Bianco + L. 2.642.534.000 - L. 3.06lu400.000 + L. 5.803.200.000 + L. 5.384.334.000
La prima indicazione che ci dànno queste cifre è che, mentre le ~~pesegenerali e dj_funzionamento sono in continuo aumento, quelle relative alle opere a pagamento immediato si sono notevolmente ridotte e quelle..per opere a pagamento in annualità hanno subìto solo 11nalieve flessione. In seguito faremo un esame particolareggiato delle diverse causali di spesa; per il mo1nento occorre sottolineare il fatto che nel bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici la spesa per l'esecuzione delle opere è distinta in due categorìe: a pagamento immediato ed in annualità. Della prima !anno parte anche gli stanziamenti per •contributi, concorsi e sussidi che lo Stato versa a terzi in un'unica soluzione. È noto il meccanismo contabile che regola il pagamento immediato ,delle opere; e non è il caso, pertanto, di spendere parole per illustrarlo. C'è solo da osservare che la somma di poco più di 100 miliardi all'anno stanziata in bilancio per questo fine non è certo rilevante se si tien conto del notevole sforzo che il nostro Paese sta compiendo e dovrà compiere nel prossimo futuro per il s:uo sviluppo economico e sociale, a determi11are il quale sarà sempre più indispensa,bile un'adeguata attrezzatura ài base; e se essa si pone in rapporto ai 3.000 miliardi circa •che costituiscono l'ammontare della spesa del nostro bilancio statale. Ma il discorso, <:osì avviato, ci porterebbe lontano dallo scopo che ci siamo proposti con questa indagine. Per quanto riguarda le spese in annt1alità, si è adottato questo sistema, data la grande richiesta di opere pubbliche e la diffi1coltà, da parte dello Stato) di finanziarle tutte con i fondi del proprio bilan.cio; e dato anche il fatto che molte di queste opere sono di competenza di Enti che godono di contributi statali. È stato, così, necessario ricorrere .al risparmio nazionale, raccolto presso Istituti ,come la Cassa Depositi e Prestiti (che dispone del rispaimio postale) o le ,comuni Casse di Risparmio; oppure attingere alle attività di Istituti assicurativi, come l'INA, l'INAIL, la !NPS, ecc. Il criterio è certamente sano, perchè provoca l'impiego di considerevoli somme non provenienti dai fondi statali in pubblici investimenti che, quando non sono direttamente o indirettamente produttivi di beni d'interesse collettivo, si propongono sempre un considerevole fine sociale. Il sistema, così com'è oggi adottato, presenta non pochi inconvenienti e manchevolezze: esso va, pertanto, corretto. In seguito daremo qt1alche [12] Bibloteca Gino Bianco
indicazione al riguardo. Ma qui occorre dir subito che, perchè si possa approfondire l'indagine sul funzionamento del sistema, e necessario rendete accessibili, non diciamo al pu,bblico, ma almeno agli studiosi, tutti gli elementi che riguardano le operazioni relative al pagamento delle· opere pubbliche i,n annualità, e sottrarle all'atmosfera di mistero che ora le circonda. Prima di passare all'esame particolareggiato degli stanziamenti di bilancio raggruppati nelle tre specificate causali, riteniamo sia appena il caso di chiarire che le spese per pagamento immediato corrispondono agli interi importi delle opere da eseguire (con eccezioni di lieve entità, riguardanti somme da' erogare in un'unica soluzione sotto forma di concorsi, contributi e sussidi statali), mentre invece le spese in annualità rappresentano soltanto gli importi delle rate annuali, per contributi e sussidi, che lo Stato dovrebbe versare agli Istituti finanziatori delle opere, per la parte che gfi compete nel pagamento delle quote di ammortamento e di interessi sui mutui contratti. La misura di questo intervento· statale varia da opera ad opera; può stimarsi, con sufficiente approssimazione, compreso tra il 4 ed il S per cento. Pertanto, le somme stanziate in bilancio come spese in annualità corrispondono, in capitale, ad importi da venti a venticinque volte maggiori. Basterà com1 piere questa semplice operazione aritmetica per rendersi conto come la maggior parte delle opere di competenza del Ministero dei Lavori Pub1 blici, che si eseguono o che si dovrebbero eseguire nel nostro Paese, siano finanziate con il sistema dei mutui, con l'intervento dello Stato nel pagamento di contributi in annualità. Il sistema ha dato buoni risultati nel ,campo dell'edilizia sovvenzionata (economica e popolare), anche per la particolare diligenza posta dalle Cooperative edilizie nell'espletamento delle pratiche relative ai contratti di mutuo, e per il fatto che le case sono beni suscettibili di reddito ed offrono, perciò, una garanzia reale, che invece non possono offrire, in generale, le opere pubbliche vere e proprie. Ed è spiegabile altresì, come il sistema a·bbiapresentato i maggiori inconvenienti nel finanziamento delle opere pu,bbliche di interesse degli Enti locali, non soltanto per le ragioni innanzi esposte, ma anche e soprattutto per il fatto che questi Enti debbono seguire, per il loro stato di tutela, procedure che sono ben più lunghe e complesse di quelle d,elle Cooperative edilizie e degli Istituti per le case popolari. [13] Bibloteca Gino Bianco
Ma su queste considerazioni intendiamo ritornare, con maggiate ampiezza, in seguito, quando tratteremo, in particolare, dei singoli gruppi di spesa. Prendiamo ora in esame le: ]) - Spese generali e di f1tnzioname1zto Esercizi I ni porti Variazioni 1955-'56 18.451.366.000 1956-'57 20.519.742.000 . 2.068.376.000 ' 1957-'58 23.162.276.000 + 2.642.534.000 Totale variazioni + 4.710.910.000 A parte il già rilevato costante incremento annuo di queste spese, dal loro rapporto con gli altri stanziamenti dei bilanci del Ministero dei Lavori Pubblici, risulta che esse in1 cidono sul totale degli altri impegni per circa il 12 per cento, negli esercizi 1955-'56 e successivo, e per il 13,2 per cento nel 1957-'58. Ciò vuol dire ,che le spese generali e di funzionamento sono a11mentate in maniera più sensibile che quelle per l'esecuzione ci elle opere; e ciò, riteniamo, anche per effetto della legge delega. V'è, poi, da fare un'altra considerazione di notevole rilievo: che il Iviinistero dei Lav<)ri Pub,blici costa ogni anno all'Erario oltre 2.3miliardi, somma non trasc1.1rabile,sia in senso assoluto che per il peso in percentuale che essa ha nell'attività del Ministero. Questa è una ·ragione di più, tra le tante, percl1è gli esistenti organi ministeriali vengano convenientemente utilizzati per l'esecuzione delle opere pubbliche nel nostro Paese, <Ìopo il loro aggiornamento ed adeguamento alle nuove esigenze. 2) Spese per opere a pagamento immediato e per cotitributi, concorsi .e sussidi in unica soluzione: Eserciz1: 1955-'56 1956-'57 1957-'58 Bibloteca Gino Bianco .Importi 100.015.000.000 112.471.500.000 109.410.100.000 Totale variazion1: [14] Variazioni + 12.456.500.000 3.061.400.000 + 9.395.100.000
Per quanto riguarda questi impegni di spesa ·c'è da rilevare che il notevole aumento tra l'esercizio 1955-'56 ed il successivo è dovuto principalmente· allo stanziamento, nel bilancio di quest'ultimo, della somma di lire 12.120.000.000 per la costruzione di autostrade e strade statali; e che variazioni di un certo rilievo sono costituite da oneri previsti con autorizzazioni speciali (come quello di 4 miliardi per lavori straordinari nelle zone alluvionate in provincia di Saìerno, di 5 miliardi per il coml?letamento dei lavori di ricostruzione dell'aeroporto intercontinentale di Roma, di 1 miliardo ed 800 milioni per opere ferroviarie nella provincia di Savona, di 3 miliardi e 500 milioni per il ripristino di opere ed impianti del porto di Genova). A questi impegni è dovuto principalmente l'incremento delle spese in esame; per tutte le altre opere, sia in gestione della Amministrazione centrale che degli Uffici tecnico-amministrativi decentrati, si hanno, in generale, variazioni di scarso ,peso. C'è, infine, da rilevare che, tra le spese per opere affidate alla gestione dell'Amministrazione centrale e per contributi in unica soluzione ad Enti ed Aziende autonome (A.N.A.S.), prevalenti sono quelle per opere stradali e di edilizia sovvenzionata, il che dà un'indicazione sufficientemente chiara sull'indirizzo dato alla politica dei lavori pubblici nel nostro paese in questi ultimi anni. 3) - Spese per annualità: Esercizi ltnporti Variazioni 1955-'56 53.452.442.645 1956-'57 59.945.442.645 + 6.493.000.000 1957-'58 65.748.642.645 + 5.803.200.000 Totale variazion1: + 12.296.200.000 Per quanto riguarda le spese in annualita occorre rilevare che il criterio seguito in bilancio è quello di riportare per ciascun esercizio l'intero importo delle annualità impegnate negli esercizi precedenti. Non è, poi, possibile accertare q11ale e quanta parte dei contrjbuti statali impegnati siano stati effettivamente utilizzati, perchè nei bilanci del Ministero dei Lavori Pubblici manca qualsiasi indicazione al riguardo. llertanto ci troviamo di fronte a rilevanti somme stanziate senza poter dire quanta parte [15] Bibloteca Gino Bianco
di esse sia tuttora utilizzabile. Di certo disponibili sono i nuovi importi <lelle ann11alità stJnziate in cascun esercizio. Per il 1956-'57 si tratta di 6 miliardi e 493 mìlioni, cui corrispondono in capitale (cifra media indicativa, perchè per ogni opera varia, come si è detto, la misura del contributo statale) oltre 150 miliardi; per il 19S7-'S8, di 5 miliardi ed 803 milioni, che danno in capitale circa 13S miliardi. A rendere più difficile l'accertamento delle annualità effettiyamente utilizzate sta il fatto cl1e il pagamento delle rate dei contributi statali ha !:Jempreinizio dopo qualche anno, ossia a collaudo delle opere effettuato, circostanza che potrebbe indurre in errore chi non conosce le lunghe procedure dei mutui; per cui potrebbero essere considerate ancora disponibili annualità che in effetti sono state da tempo utilizzate. Per accertare questa disponibilità bisognerebbe condurre un'appropriata indagine presso gl'Istituti finanziatori; ma anche essa presenta notevoli difficoltà. Com'è noto questi Istituti sono: la Cassa Depositi e Prestiti, dalla quale possono ottenere mutui gli Enti locali (Comuni e Provincie), per le opere a loro carico (in dipendenza, principalmente, della legge 3 agosto 1949, n. 589, e 9 agosto 1954, n. 64S per l'edilizia scolastica), nonchè gli Istituti per le case popolari, l'INCIS e le Cooperative edilizie fra impiegati e pensionati dello Stato (per l'edilizia economica e popolare); l'Istitu-- to Nazionale delle Assicurazioni (INA), l'Istituto Nazionale Infortuni sul Lavoro (INAIL), l'Istituto Nazionale Previdenza Sociale (INPS), che curano il finanziamento di Cooperative edilizie tra estranei all'Amministrazione dello Stato; ed infine le Casse di Risparmio, che intervengono per la concessione di mutui agli Enti locali. Vi sono, poi, altri due Istituti di credito che finanziano opere pubbliche: l'Istituto di credito per le imprese di pubblica utilità, che concede circa 15 miliardi all'anno di mutui (particolarmente all'industria elettrica), ed il Consorzio di credito per le opere pubbliche (che svolge la sua attività a favore degli Enti locali, Consorzi ed Opera Nazionale Combattenti, per ~pere di bonifica idraulica ed agraria). Anche questo Consorzio concede mutui per un importo di circa 15 miliardi all'anno. V'è, infine, l'Istituto nazionale per il finanziamento della ricostruzione, che svolge una sua attività specializzata, dimostratasi utile e della maggiore rapidità ed efficacia; e, pertanto, esso può costituire un esempio da imitare;, secondo le proposte che faremo in seguito. [16] Bibloteca Gino Bianco
Per quanto abbiamo già detto non è agevole raccogliere la documentazione dei mutui concessi da tutti quegli Istituti ed Aziende di credito, per ì'utilizzazione delle annualità stanzia.te nei bilanci del Ministero dei Lavori Pubblici. Abbiamo, perciò, limitato le nostre indagini alla Cassa Depositi e Prestiti, di cui sia·mo riusciti a consultare i rendiconti finanziari di questi ultimi anni. Possiamo perciò indicare gli importi, in milioni di iire, dei prestiti concessi dalla Cassa negli anni 1954 e 1955: ' 1954 1955 Di'fferenza rispetto al 1954 I·:difici scolastici 7.032 9.186 - 2.154 Acquedotti 4.373 5.283 - 910 Opere igieniche 6.030 5.817 + 213 . Edilizia popolare ed econo- . 50.125 47.044 + 3.081 mica Opere pubbliche diverse 11.943 16.689 - 4.746 Estinzione di passività 2.495 1.362 + 1.133 Integrazione di disavanzi e-• conomici di bilanci con1unali e provinciali 29.034 23.236 + 5.798 ' Totali' 11 J .032 108.617 + 2.415 La prima considerazione da fare è che sono notevolmente aumentati i prestiti agli Enti locali per integrazioni di bilancio (di 5 miliardi e 798 milioni); che sono parimenti aumentati i prestiti all'eclilizia popolare ed eco11omica (di 3 miliardi e 81 milioni); che, invece, si sono ridotti i prestiti per lavori pub1 blici (complessivamente per 7 miliardi e 597 milioni), in modo particolare per gli edifici scolastici (di ben 2 miliardi e 154 milioni) e per le opere pubbliche diverse (per 4 miliardi e 746 milioni). Soltanto i prestiti per le opere igieniche sono aumentati di 213 milioni. Quindi, anche volendo considerare l'aumento dei prestiti concessi all'edilizia economica e popolare, si ha che l'importo dei mutui che utilizzano le annualità stanziate nei bilanci del Ministero dei Lavori Pubblici si è ridotto di 4 mi- ]iardi e 516 milioni, in un periodo in cui l'importo complessivo delle concessioni è aumentato di 2 miliardi e 415 milioni. Comprendiamo che non è possibile trarre conclusioni decisive da qu~-- ste cifre, per il fatto che esse non si riferiscono ai corrispondenti esercizi [17] Bibloteca Gino Bianco
finanziari ministeriali; purtuttavia è lecito prevedere che anche nei prossimi anni non si .:-idurrà la pressione politica esercitata sulla Cassa Depositi e Prestiti per ottenere integrazioni dei disavanzi economici dei bilanci comunali e provirlciali; che le cooperative edilizie continueranno a << pompare >> largamente neile casse dell'Istituto; e che, in conseguenza, le dispo11ibililtà di fondi per il finanziamento delle opere pubbliche si faranno . ' . sempre p1u esigue. Non ci è stato possibile, come si è già detto, consultare i relativi documenti contabili; e, qui11di, non conosciamo quale sia la situazione degli altri Enti ed Aziende di credito autorizzate alla concessione di mutui per l'utilizzazione delle annualità stanziate nei bilanci del Ministero dei Lavori Pubblici. Ma ai fini della nostra indagine occorrerebbe conoscere soltanto l'importo dei prestiti concessi dalle Casse di Risparmio agli Enti locali, dato cl1e l'INA, l'INAIL· e l'INPS finanziano essenzialmente Cooperative edilizie tra estranei all'Amministrazione dello Stato. Gli importi <leimutui concessi dalle Casse di Risparmio non debbo110essere, però, rilevanti, tenuto anche conto che le operazioni con altri Istituti che non sia110 la Cassa Depositi e Prestiti sono molto onerose e, quindi, ad esse gli Enti locali ricorro.no raramente. L'Istituto di credito per le imprese di pubblica utilità, il Consorzio di credito per le opere pubbliche e l'Istituto nazionale per il finanziamento della ricostruzione svolgono, nel complesso, un'attività speciaLizzata (impianti elettrici, bonifica idraulica ed agraria, ricostruzione). Dei primi due abbiamo già dato le cifre indicative (15 miliardi annui per ognuno) degli importi dei mutui co11cessiannualme11te; per il terzo nr,n è il caso di approfondire le ricerche, data la specifica funzione da esso esplicata, che non ha alcun peso s111finanzian1ento di nuove opere pubbliche. Gli elementi raccolti con la nostra indagine non ci conse11tono dunque di dare cifre precise e tanto meno di pervenire a conclusioni definitive; essi ci sembrano però sufficienti per poter fare alcune considerazioni molto interessant;. La prima è che le disponibilità degli Istituti e delle Aziende di credito non sono tali da utilizzare tutte le a11nualità impegnate in ciascun esercizio finar1ziario del Ministero dei Lavori Pubblici. All'importo di queste annualità dovrebbe corrispo11dere, iri media, un capitale di circa 150 miliardi all'anno) mentre invece riteniamo che gli Istituti e le aziende possano erogare soltanto parte di questa somma. [18] Bibloteca Gino Bianco
Altra considerazione da fare è quella che maggiormente sacrificate sono le opere a carico degli Enti locali, per le difficoltà che questi incontrano 11el contrarre i mutui, sia per le garanzie che debbono offrire agli Istituti finanziatori (essendo i loro bilanci quasi sempre deficitari) che per le lunghe e complesse J)rocedure alle quali sono soggetti. *** Dall'esposta situazione del settore finanziario per q11el che riguarda il· reperimento di capitali per l'esecuzione di opere pubbliche a pagamento in annualita, risulta evidente - secondo quanto afferma lo stesso on. Romita nella sua citata pu·bblicazione - << la necessità di rivedere e portare su altro allineamento tutto il campo del credito a lungo termine, per renderne più organica ed efficace l'azione, la quale e oggi eccessivamente frammen- • tar1a ». Qualche iniziativa sarebbe stata an·che presa: co1ne quella di un di- ~egno di legge inteso a rimuovere gli ostacoli e le difficoltà riscontrate du- :ante l'esecuzione dei1a legge del 3 agosto 1949, n. 589. Si è riconoociuto, infatti, che questa legge non l1a potuto fu11zionare con la dovuta celerità, , a causa, soprattutto, delle lungaggini e delle difficoltà di carattere proce- <lurale e della ma11canza di coordin,amento fra i programmi di concessione dei contributi da parte del Ministero e quelli di concessione dei mt1tui da parte degli istituti finanziatori. Il disegno di legge prevede la nomina çli una commissione, con il compito, appunto, di coordinare i programmi di opere e le attività degli Istituti .che concedono i mt1tui. Non sappiamo quale esito abbia avuto questa iniziativa; ma, aggiu11giamo non si trat,-a di questo soltanto. Si tratta di assicurare l'effettiva diiponibilità delle somme occorrenti per utilizzare le annualità stanziate neì bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici. Riconosciuta Ja necessità di frazionare nel tempo la spesa occorrente per la realizzazione di opere pt1bbliche che non si sarebbero pott1te realizzare con il sistema del pagamento immediato date le scarse disponibilità del nostro bilancio ed essendosi, perciò, ricorso al sistema della concessione di co11tributi statali di annualità, si sarebbe dovuto nel contempo trovare il modo di assicurare, per ogni stanziamento delle annualità, la [19] Bibloteca Gino Bianco
corrispettiva disponiblità dei capitali occorrenti per l'i1nmediata realizzazio11edelle opere. Di ciò si sarebbe dovuto far menzione nello stesso provvedimento legislativo che dispone lo .stanziamento delle annualità; invece, in questi provvedimenti v'è soltanto l'indicazione dei contributi statali .stanziati, ma non vi è detto quale Istituto di credito è jmpegnato a mettere a disposizione i capitali corrispondenti. Ora, una delle due: o ciò è possibile fare, ed allora lo si faccia, si assicuri, cioè l'effettivo finanziamento ancl1e per le opere a pagamento in annualità; se, invece, ciò non è pos.- sibile, vuol dire cl1e questo finanziamento esiste solo per quanto riguarda i contributi, ma non per i capitali occorrenti. A noi sembra che questa cl1iarezza sia necessaria per allontanare il sospetto che le leggi che prevedono il finanziamento .delle opere con il sistema delle annualità siano fatte in gran parte per soddisfare le richieste dell'opinione pubblica o del Parlamento (quando non si tratti di altre .ragioni, tra le quali non ultima quelia della propaganda elettorale) ma .che in sosta11zai miliardi promessi sono solo sulla carta. E così le illusioni create con lo stanziamento dei contributi statali sono, 11oi,spazzate via dalla realtà della mancata disponibilità dei capitali occorrenti per utilizzarli. Certo non conferisce prestigio allo Stato il fatto che i contributi statali trovino difficoltà ad essere utilizzati; che non si riesca a sapere, attrav-ersole annotazioni di bilancio, se questi contributi siano stati o meno utilizzati, non giova certo alla chiarezza della pubblica Amministrazione. Se prendiamo, a titolo di esempio, l'art. 206 del bilancio di previsione del Ministero dei Lavori Pubblici per il 1957-'58, sotto la denominazione: << Concorsi e sussidi per opere di edilizia scolastica di interesse degli Enti locali mediante la corresponsione di contributi in. annualità, ecc. » troviamo stanziati 9 miliardi e 245 milioni. Quanta parte di q11esti contributi sono stati già utilizzati, quanta parte è ancora effettivamente dispor1ibile? Nulla a riguardo ci dice il bilancio. Lo stesso può dirsi per le opere stradali (2 miliardi e 170 milioni), per le opere idraulicl1e ed impianti · elettrici (5 miliaridi, 478 milioni e 500 mila), per l'edilizia economica e popolare (21 miliardi, 872 milioni e 500 mila), per gli acquedotti ed opere igieniche (6 miliardi e 225 milioni), per la ricostruzione e la riparazione dei fabbricati privati distrutti o danneggiati dalla guerra (6 miliardi e 300 milioni); e così via, di seguito. Sembrerebbe, da quanto abbiamo detto, che parte delle somme su ri- [20] BiblotecaGino Bianco
portate siano ancora disponibili; ma non ci sentiamo di fare una simile affermazione, per le ragioni più volte esposte. Resta però ·il fatto che per questo importante settore del bilancio ministeriale manchino precise indicazioni; e ciò e molto grave perché uno dei doveri dello· Stato è queilo di dvere bilanci mol~o chiari nei quali ogni cittadino possa trovare esposte lifre che indichino con la massima evidenza il modo con il quale il pubblico denaro è speso e se è stato .speso e se ce n'è ancora da spendere. Ecco, perchè, a conclusione di quanto abbiamo detto sui mezzi finanziari a disposizio11edel Ministero dei Lavori Pubblici, vorremmo proporre che si stabilisse, con la stessa legge che approva gli stati di previsione ministeriali, una corrispondenza tra gli im1 porti delle annualità per contributi statali ed i capitali occorrenti per l'esecuzione delle opere (co1ì l' indicazione, ben s'intende, degli Istituti di credito, o di Consorzi tra essi costituitij che deb1 bono erogare, ogni anno, le somme relative; in modo che anche per le opere a pagamento in annualità sia assicurato l'effettivo fi11anziamento e che in ciascun esercizio siano segnati i11 bilancio soltanto i contributi ancora disponibili, ossia non utilizzati; me11trenei bilanci degli Istituti finanziatori dovrebbero essere riportate le corrispondenti somme non utilizzate e, 1~ertanto,ancora disponibili), in maniera che og11unopossa sapere quali siano gli effettivi mezzi finanziari a dis1 posizione per r'esecuzione di opere pubbliche. Il succo della nostra proposta è questo: che ad ogni stanziamento nel bilancio del Ministero dei Lavori Pub1 blici per contributi in annualità corrisponda la reiativa somma (in capitale) nei bilan,ci degli Istituti finanziatori; che tutte .ie annualità siano utilizzabili nello stesso esercizio finanziario (basterà .così fare una semplice moltiplicazione per co,noscere qual è l'importo delle opere che, in quell'anno, si possono effettivamente finan-- ziare e, quindi, realizzare); che non resti alcun dubbio, per chi legga il bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici, su impegno, disponibilità ed utilizzazione, in qua11totutte le somme impegnate sono disponibili ed uti- ).izzabili e per quelle non utilizzate in un esercizio permane la dis,ponibilità dei capitali che possono essere utilizzate nell'esercizio successivo. Seguendo questi criteri, tutte le opere previste, secondo gli stanziamenti in bilancio~ saranno a pagamento immediato: vuol dire che ad alcune provvederà direttamente lo Stato, per altre il risp2rmio nazionale e le attività degli Istituti assicurativi, attraverso la Cassa Depositi e Prestiti [21] . Biblo.teca Gino Bianco
e le altre Aziende di Credito; ma resti ben chiaro e certo che pèr tutte ie opere esiste l'effettivo .finanziamento. Quando questa materia sarà stata regolata, allora si sarà compiuto un deciso passo avanti verso l'auspicata unificazione della politica dei lavori pubblici nel nostro Paese. Premessa indispensabile per questo unificazione è il bilancio chiaro e realistico del Ministero. FERDINANDO ISABELLA [22] BiblotecaGino Bianco
.. Il problema degli "apparati" di Vittorio de Caprariis Il recente congresso del Partito Socialista Italiano o, per dir meglio, quel che è accaduto a questo congresso ha richiamato l'attenzione degli osservatori su un fenomeno tipico della vita politica, anzi della vita partitica contemporanea: il fenomeno degli apparati. A Venez~a, infatti, accadde che mentre non vi fu battaglia oratoria, non vi fu ·discussione, approfonliita e polemica, della linea proposta dal Segretario del partito, mentre non vi furono obiezioni (o ,almeno obiezioni chiare: ché tali non si possono considerare quelle espresse col linguaggio iniziativo dei neo-leninisti del PSI) o mozioni contrapposte; vi fu poi una guerra segreta per la maggioranza dei seggi riel Comitato Centrale. Cos1 poté accadere che la tendenza che aveva per così dire voc,almente dominato il congresso e dato i temi di una politica risultasse minoritaria; laddove i gruppi che si sapevano irreducibilmente avversi alla nuova politica risultarono maggioritari. L' appar;ito del partito aveva evitato di compromettersi pubblicamente, aveva magari dissimt1lato temporaneamente i suoi dissensi e le sue riserve, e poi, al momento giusto, aveva fatto scattare il meccanismo oligarchico: e aveva vinto. I discorsi generosi, l'onesta persuasione, la necessità fortemente avvertita dal comune delle persone di una svolta strategica e non t.attica soltanto nella politica del partito stesso, la speranza, o illusione che fosse, di costituire nel Paese una sola grande forza socialista e democr;itica: tutte queste cose pesavano meno della spada di Brenno. Quel che è accaduto a Venezia è sembrato la vittoria dei «funzionari>> di partito sui leaders politici del partito stesso e si è creduto di scoprire un male nuovissimo. Ma a dire il vero la realtà degli apparati non è aff.atto nuova, se fin dal 1910 Roberto Michels poteva tentar di teorizzarla sullo [?3] Bibloteca Gino Bianco
esempio della socialdemocrazia tedesc,ae poteva tentare di individuare certe degenerazioni che già il suo 1naestro Max W eber aveva intuite tre anni prima. Fu appunto il partito socialdemocratico tedesco ad inventare i funzion:iri di partito e se Rosa Luxemburg fu così pronta e profetica nel denunciare i pericoli d'involuzione del « centralismo democratico» inventato da Lenin,. ciò avvenne proprio perché essa aveva esperienza della burocratizzazio11e che s'era verificata in Germania. I comunisti approfittarono della lezione e ,laportarono alle estreme conseguenze, non solo perfezionando le tecniche organizzative e di direzione delle masse, 1na anche sopprimendo completamente ogni istanza democratica all'interno del partito. Nella Russia del '17 l'organizzazione olandestina si trasformò in movimento aperto: le necessità di u110 strumento di agitazione clandestina dovevano però diventare le opacità del partito. Nel processo di progressiva involuzione oligarchica che seguì non v'era ovviamente alcuna logica fatale: è certo, tuttavia, che gli uomini che volevano talune cose trovarono un'arma già tagliente a loro disposizione. Questa condizione storica non va dimenticata, poiché essa dimostra chiaramente la parte di errore che v'è a prendere i partiti comunisti come i padri degli apparati e lo sbaglio che si fa quando li si assume a punto di partenza per un.a discussione del problema. E non si può dimenticare altresì la semplice osservazione che là dove questi partiti comunisti sono giunti alla loro perfezione, nei paesi cioè in cui sono al potere, non vi sono altri partiti politici: il che è, ovviamente, più che sufficiente a mutare completamente la questione. Nei regimi a partito unico (comunista) si pongono altri problemi: quello, ad esempio, dello scontro tra la tendenza dell'ossatura del partito a porsi come l'ossatura stessa dello stato e la tendenza di difesa di quest'ultima, dei quadri burocratici dello stato medesimo. Le esigenze dei corpi sociali in una società di tipo siffatto e la loro dinamica sono profondamente diverse dalle loro simili delle società con pluralità di partiti. E d'altro canto, neppure i partiti comunisti che esistono nei paesi democratici possono essere presi come punto di partenza: poiché anche in essi il modello russo è tanto prevalente da alterare l'ordinaria dinamica: ad esempio, un apparato comunista francese o italiano non decapiterà mai il partito, non condizionerà mai, se non molto relativamente, i leaders investiti del potere. E ciò non solta11toperché l'obbedienza è nei partiti comunisti più assoluta, ma anche perché da un parte il ricambio dell'apparato vi avviene per semplice desi- [24] BiblotecaGino Bianco
gnazione dall'alto: e dall'altra il carisma dei capi supremi non ha niente a vedere coi singoli movimenti nazionali: le normali contese per il potere ne sono, come s'intende, profondamente modificate. Co11 ciò non si vuol negare tuttavia che lo sviluppo organizzativo dei partiti comunisti abbia influenzato lo sviluppo organizzativo degli altri partiti, anche di partiti democratici, specialmente di massa (ma non soltanto di m.assa: bisogna non aver mai assistito ad un congresso di partito per non sapere che uno dei temi più frequentemente ricorrenti è quello della polemica contro la politica in nome dell'organizzazione!). Un'influenza~ dunque, v'è stata, ma è stata piuttosto di natura tecnica. Ed è appunto tale 11atura che ci induce a ritenere le differenze assai piu importanti e decisive delle rassomiglianze, e a non dimenticare -che sono stati in primo lu(?go dei fattori propri della vita democratica e dello sviluppo democratico che hanno prodotto gli apparati. Da questo punto di vista anche l'apparato comunista è figlio dello svo1gimento democratico: solo che per esso il matrin1onio con l'ideologia comunista ha portato mutamenti radicali. Appunto Michels osservava, avendo innanzi come si è visto l'esperienza della socialdemocrazia tedesc,a degli ìnizi del secolo, che la burocrazia è una conseguenza diretta dell'estensione dei partiti. L'intervento delle grandi masse nella lotta politilca mercé del suffragio universale no1 n poteva del resto non modificare completamente le vecchie strutture pc1rtitiche: la clientela personale (soprattutto laddove al suffragio universale si è accop- . piato il sistema proporzio 1 nale) ne è risultata spezzata; e solo in certe regioni d'Italia (o dèlla Francia, dove però v'è una proporzionale corretta) e per certe piccole formazioni politiche l'elezione e restata un fatto di rapporto personale tra eletti ed elettori. Il fenomeno clientelistico si è semmai trasferito all'interno di ogni partito (soprattutto in quelli in cui la disciplina non è saldissima) dando vita ad un singolare fenomeno che si è con efficacia chiamato il « cannibalismo di lista>>.Al vincolo personale si è sostituita l'adesione fondat.a su una convinzione più o meno razionale, su una conoscenza più o meno esatta della realtà politica, su una critica più o meno pertine11te delle forze e dei pro1 grammi in presenza. Insomma con l'intervento delle masse, con il progresso dell'educazione politica, con il diffondersi degli strume11ti di formazio,ne dell'opinione pubblic,a, si è avuto nel corpo del Paese un'evoluzione simile a quella del concetto di mandato. Come il deputato ha tende11za sempre crescente a considerarsi non tanto [25] Bibloteca Gino Bianco
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